国枫观察 | 建议引入付费优先审查制度——对《专利优先审查管理办法》的修改建议

本次修订，主要目的是“更好地发挥专利优先审查制度的作用，进一步突出高质量发展导向”，“进一步突出高质量发展导向，强化对重点领域和关键核心技术的支撑保障”，修改总体思路主要是“结合新形势新要求适应性完善准入条件，突出支撑国家需求”“完善全链条运行管理机制，强化精准服务保障”“提升服务便利化水平，有效回应社会关切与创新主体期盼”。

草案有诸多亮点，例如，聚焦服务新兴产业和未来产业领域的高质量申请，突出了国家需求，可参见草案第二条、第五条。对管理体系进行了全流程完善，强化质量导向，例如，进一步压实地方局择优推荐和对推荐主体进行管理的责任，可参见草案第十三条、第二十条；在审查组织上，进一步规范优先审查受理、审核、审查等各环节工作，以保证优案优审，提高授权质量，参见草案第三条、第十四条、第二十一条。优化操作程序和标准，提升申请人体验，例如，在办理手续方面，放宽了对现有技术材料的要求，进一步便利申请人提交优先审查请求，参见草案第十一条。

当然，草案本身也存在一些争议的地方，例如，草案第六条中取消涉及“仲裁调解”的专利无效案件可以优先审查的情形，有观点认为在日渐增加的专利许可等商业活动中，一些当事人采用仲裁作为纠纷的首选处理途径，故建议保留涉及“仲裁调解”情况的无效宣告案件可以请求优先审查的规定。

现行制度本质上是一种“实质条件审核下的免费优先审查制度”，即不收取费用，但需由地方知识产权局推荐并经国家知识产权局审核是否符合技术领域等实质条件。本文建议在这一制度基础上，引入一种与之互补的“形式要件审查下的付费优先审查制度”，为确有迫切需求的申请人提供一种更高效的市场化选择。即，鉴于免费优先审查的事由客观上不足以涵盖所有现实场景，为进一步满足市场主体需求，帮助实现专利价值，建议在草案“依事由免费优先审查”基础上，考虑增设市场化、无额外事由、仅缴费即可加速的“付费优先审查”制度作为补充。

所谓付费优先审查制度，是指对自愿缴纳优先审查费用的申请人，原则上直接给予优先审查。在该模式下，管理部门仅对优先审查申请书进行形式要件审查，核实费用是否足额缴纳。只要申请人意思表示真实、完成缴费，即可启动优先审查程序。此举旨在给有真实需求的申请人增加一种程序路径选择，与现行的实质条件审核模式形成互补。具体可以在《专利优先审查管理办法》中增设专条，作为申请人启动优先审查的独立法定途径。

当前我国专利制度已从追求数量转向追求质量、效率与转化，创新主体对快速确权、快速维权、快速产业化的需求日益迫切。在现有事由型免费优先审查之外，增设市场化、无额外事由、仅缴费即可启动的收费加速审查，具有很强现实必要性。具体而言：

1. 精准匹配市场驱动型创新需求，弥补现有制度覆盖不足

现有优先审查聚焦国家战略产业、关键核心技术等公益方向，主要满足政府引导类创新。但大量市场主体因产品迭代、上市融资、招投标、海外参展、跨境维权等产生的普遍性、市场化加速需求，并不都能落入法定事由范围。收费加速审查以需求为导向，不预设产业门槛，能够全面覆盖各类创新主体的合理加速诉求，形成国家战略导向 + 市场需求导向双轮驱动的审查资源配置格局。

特别是，其能够精准识别真实加速需求。一项专利申请是否有价值、是否需要获得快速授权，负责审核的部门即使再努力也难以全面、准确判断。这涉及经济学中经典的信息不对称问题——作为规则制定者和资源分配者的行政机关，客观上处于信息劣势，难以洞悉海量专利申请背后复杂的商业图景和真实紧迫程度。而申请人作为市场主体，对其专利的技术价值、市场定位、商业落地窗口期最为清楚，最有发言权。申请人愿意为优先审查支付真金白银，本身就是一种强信号——表明申请人对该专利/专利申请的商业价值有足够信心，愿意以额外成本换取时间优势。这种市场化选择，远比行政机关通过书面材料进行实质审核更能精准识别真实需求。这有助于将有限的审查资源导向真正具备市场价值、有真实加速需求的专利申请，与此次修改草案中“强化质量导向”的立法精神高度契合。

2. 以市场化机制优化审查资源配置，降低行政管理成本，提升制度运行效率

付费加速审查通过价格机制自动调节需求，让真正具有市场价值、产业化前景明确的专利优先进入快速通道，既不占用公共财政资源，也不挤占免费优先审查名额，有助于实现优质资源向高价值创新集中。同时，费用可用于补强审查力量、提升审查效率。因此，付费加速审查有别于草案“依事由免费优先审查”制度中由地方和国家知识产权部门逐一审核，可在较大程度上降低行政成本，提高制度运行效率。

关于降本增效的说明：现行制度下，每一件优先审查申请均需经地方知识产权局初步审核，再上报国家知识产权局进行技术领域、推荐资格等实质性要件二次审核。该过程涉及两级行政机关多次文书流转、材料核验、沟通反馈，占用较多行政资源，行政效率较低。若采用付费优先审查模式，审核程序简化为形式审查——仅核实请求书形式完备性、费用缴纳情况，可大幅减少行政环节、降低制度运行成本，促进专利审查资源在全国范围内高效配置，让全国各地创新者不因地域而受到不同对待。当然，这意味着行政机关对自身权限的放弃和限缩，需要较大改革勇气。

3. 降低创新主体制度性成本，激发全社会创新活力

对企业而言，专利授权周期直接影响研发投入回报、技术实施、市场竞争与资本信心。收费加速审查为创新主体提供可预期、可选择、可自主掌控的快速获权路径，稳定创新预期，缩短确权周期，有利于加快专利技术转化为现实生产力，提升创新收益与创新动力，进一步激发市场主体研发投入与持续创新的积极性。

4. 有助于进一步增强我国专利制度的竞争力

当前主要知识产权强国或地区，如美国、韩国等已建立有付费通用加速制度，且客观效果上，专利审查周期大为缩短。以美国为例，在Track One付费优先审查制度下，目前从付费优先审查申请获准到获得最终处置结果的平均周期为5.1个月，从付费优先审查申请获准到授权的平均周期为4.5个月，付费优先申请的处理时间平均为1.7个月[2]，这对于迅速将专利推向市场，增强企业竞争力无疑具有重要现实意义。因此我国增设收费加速审查，是制度型开放、规则对接国际的有益选择，对提升专利制度的国际竞争力具有重要意义。

增设收费加速审查制度，无需突破我国现行专利法律体系，也不违背相关法律法规的立法精神，仅需在现有法律框架内完善配套规则，具备明确的法律支撑与政策依据。

1. 政策可行性

《知识产权强国建设纲要（2021—2035年）》《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》等中央和国家层面的战略部署明确要求优化专利审查流程和审查效率、优化审查资源配置，加强审查与产业发展的政策协同和业务联动，满足产业绿色转型和新领域新业态创新发展等社会多样化需求，持续提升知识产权影响力和竞争力。专利收费加速审查制度契合上述中央和国家层面的政策精神和核心要求。

2. 财政合规性

设立优先审查收费项目可在现行法律框架内依法推进。根据《行政事业性收费标准管理办法》，中央级行政事业性收费由国务院财政部门、价格主管部门统一管理。国家知识产权局可按规定向财政部、国家发展改革委提出收费立项申请，说明项目名称、设立目的、缴费主体、标准测算依据、年度收费规模等，经审核同意后纳入清单管理并向社会公开。优先审查案件可主要由国家知识产权局专利局下属的专利审查协作中心承担。审查协作中心为自收自支事业单位，在财务与人事制度上均具备合规基础。无效宣告案件可维持现有模式不收费，或按行政事业性收费管理规定专项上缴国库。增设收费项目需履行跨部门审批程序，需要得到其他部委同意，存在一定难度，但无实质性法律障碍。

3. 现有审查资源的消耗可控

或有观点担忧付费优先审查会导致案件涌入、审查人力不足。该问题可通过市场化激励机制解决：将优先审查费专项用于优先审查案件的办理与审查员绩效激励。经济学研究已证实绩效薪酬与劳动生产率存在显著正相关，将该原理应用于专利审查领域，可形成“更多优先案件——更多审查收费——更强绩效激励——更高审查效率”的良性循环。该机制可有效激发现有审查人力潜力，鼓励审查员在合理负荷内承担更多优先审查任务，无需额外增加财政编制与公共支出。

4. 国际经验成熟可借鉴

付费加快审查制度和实践在部分国家和地区较为成熟，以下对美国、韩国专利局的相关制度简要梳理：

（1）美国：Track One（优先审查）项目

美国专利商标局提供多种加快审查渠道，其中最具市场化代表性的为Track One（优先审查）项目。该项目源于35 U.S.C.§2(b)(2)(G)的规定，该条款要求美国专利商标局在申请人缴纳优先审查费用后，依法提供优先审查服务。37 CFR§ 1.102(e)提供了法规实施细则。

Track One项目的具体规定：申请人提出优先审查请求时，需缴纳规定费用，现行标准为大型实体4,515美元 （手续费150美元），小型实体1,806美元（手续费60美元），微型实体903美元（手续费30美元）。除费用外，Track One还对申请文件设置了一定限制：独立权利要求不得超过四项，权利要求总数不得超过三十项，没有多重引用权利要求。美国专利商标局每年对Track One设置受理上限，目前为每年20,000件[3]。如前所述，Track One的加速效果显著。

实际运行成果：Track One 因程序简便、预期稳定，仅需付费即可获得与加速审查相同的12个月完成审查的效果，且无需自行承担对现有技术的检索义务，申请量持续增长。美国专利商标局已于2025 年 7 月 10 日正式终止针对发明申请的“加速审查”项目，理由为使用率低、与更受欢迎的付费 Track One 功能重叠、造成资源浪费。[4]这一改革充分说明，付费优先审查是经实践检验的高效主流模式。

近期发展：美国专利商标局于2025年10月推出了“简化权利要求组试点计划”，旨在针对已经提交但未经审查的专利申请的优先审查请求，在符合一定条件情况下（如不超过一项独立权利要求，总的权利要求数量不超过10项，无多重引用等）的情况下，进一步降低审查付费。[5]这表明美国在付费加快审查领域正在探索多层次、差异化的产品体系，以满足不同申请人的需求。

（2）韩国：优先审查收费制度

韩国特许厅在专利费用体系中专门设置优先审查请求费，作为独立官方收费项目列入《特许费等征收规则》。根据KIPO现行费用标准，发明专利申请的优先审查请求费为200,000 韩元/件，实用新型为100,000 韩元/件；申请人可在提出实质审查请求的同时或之后缴费启动加速审查。[6]该制度设计清晰透明、运行多年，配套费用减免政策，为申请人提供稳定的审查预期。

1. 条款的具体表述

“第*条：申请人可以通过支付优先审查费的方式向国家知识产权局提出优先审查请求。国家知识产权局收到优先审查请求书并经形式审查合格后，通知申请人缴纳费用，申请人按期足额缴纳的，国家知识产权局应当给予优先审查。申请人也可以在提出申请的同时或者申请审查期间缴纳费用。”

2. 缴费标准

初步建议收费标准为，发明专利申请：1,000-2,000元；实用新型和外观设计专利申请：500-1,000元；复审请求：1,000-2,000元；无效宣告请求（如适用）：1,000-2,000元。

（说明：具体标准应当综合考虑审查边际成本、申请人合理负担、市场支付意愿、其他国家/地区可比价格等因素依法设定。附美国、韩国收费标准作对照，见下表）

3. 付费优先审查的条件

此外，为防止制度滥用，确保制度服务于国家战略和真正具有市场需求的主体，参考前述分析，美国Track One项目仅对专利的复杂程度有要求，其他前置条件则无要求，但收费较高；韩国收费较低，但有系列前置条件。据此，结合我国实际情况，可以考虑对付费优先审查的条件加以适当限制：如不属于明显不具备授权前景的发明，请求优先审查的申请不得属于草案第八条规定的不予优先审查的情形等。

4. 制度协调建议

为保障双轨制平稳运行，提出以下设计建议：

一是明确并行选择规则。在《专利优先审查管理办法》中明确申请人可择一申请，不得同时适用两种优先程序。

二是合理设置收费门槛。需要说明的是，一般对小微企业、高校、科研机构等实施的费用减缴政策这里并不适用。

三是建立动态调整机制。定期评估两种模式的运行效果，包括申请优先审查量、审查周期、申请人满意度、审查资源压力等指标，根据评估结果动态调整收费标准与适用条件。

四是强化信息公开。向社会全面公开申请条件、审批流程、收费标准、预期周期等信息，保障申请人知情权与选择权，破除信息壁垒。

五、两种模式比较及其互补

以下将这一新模式与现行专利优先审查制度进行比较，可见新模式与现有模式有很强的互补性，增加新模式值得尝试。

1. 核心区别：审核逻辑与价值导向的不同

两种模式的核心区别集中体现在以下维度：

现行制度的本质是政策工具：通过行政审核将有限的审查资源优先投向国家鼓励的技术领域和重点产业。付费优先审查本质是市场工具：通过价格机制由申请人自主选择、自担成本，实现资源市场化配置。

2. 现行制度的优势与局限

现行制度的优势：第一，体现政策导向，精准支持国家战略性新兴产业与重点发展领域的技术创新；第二，免费供给，降低创新主体的经济负担；第三，依托地方知识产权局推荐，有助于发挥地方知识产权管理效能。

现行制度的局限性：第一，审核标准的主观裁量空间较大，何为“重要”、何为“符合国家利益”，难以客观量化；第二，两级审批导致行政链条长、成本高；第三，审批周期较长，难以满足部分申请人的紧急需求；第四，覆盖范围有限，大量非重点领域但具备市场价值的专利难以获得加速机会。

3. 付费优先审查制度的优势与挑战

付费优先审查制度的优势：第一，市场信号真实，付费意愿直接反映需求强度，避免行政主观判断偏差；第二，程序简捷高效，形式审查大幅缩短审批周期，真正实现“优先”；第三，成本自我覆盖，不增加财政负担；第四，激励相容，审查费用可用于审查员激励，调动审查员积极性，形成良性循环；第五，适用范围广泛，不限技术领域，惠及各类创新主体。

付费优先审查制度面临的挑战：第一，增加申请人经济成本，可能对小微主体和个人申请人不够友好；第二，存在“付费优先”的公平性质疑和道德风险；第三，需新增收费项目，涉及跨部门协调；第四，需科学合理设定收费标准，平衡成本补偿与可及性。

4、互补性分析：双轨制运行的制度价值

现行制度与付费优先审查制度并非替代关系，而是并行不悖、功能互补的双轨制安排。二者的互补性体现在：

第一，适用对象互补。现行制度服务于国家战略、基础研究、公益领域；付费模式服务于市场化、商业化、高时效性需求。二者共同覆盖了政策导向型和市场导向型两大类需求。

第二，价值导向互补。现行制度体现国家需要，付费模式体现市场需要，二者统一于创新驱动发展战略。其实，在中国特色社会主义市场经济环境下，国家需要与市场需要是辩证统一、并行不悖的。

第三，资源配置互补。现行制度依靠行政手段配置审查资源，付费优先审查依靠价格机制配置资源，行政配置与市场配置相结合，既保障战略领域投入，又尊重市场资源投入。

第四，制度演进互补。双轨并行便于数据监测与效果评估，未来可动态优化甚至择优整合。正如美国在付费Track One项目运行成熟后，逐步取消了免费的加速审查程序，我国也可以在实践中探索最优的制度组合。

结语