国枫观察 | 从监事会到审计委员会：公司监督机制的调整

公司治理监督机制的有效性，是保障资本市场健康发展的核心要素。新《公司法》《关于新〈公司法〉配套制度规则实施相关过渡期安排》在上市公司治理中要求以审计委员会替代传统监事会，是我国对于监事会监督职能虚化问题的重要尝试。本文旨在梳理审计委员会的制度演进、分析其替代监事会的合理性，并探讨其在实践中面临的问题。

作者：阚曼文

审计委员会制度最早在美国成形，其核心规则于时任美国总统签署的《2002年公众公司会计改革和投资者保护法案》（又称“《2002年萨班斯—奥克斯利法案》”）中正式以联邦法案的形式明确，对世界各国公司治理制度演进产生深远影响。

2001年第四季度，美国能源巨头安然公司向美国证监会递交文件承认财务作假问题，从1997年至2001年间，安然公司通过滥用报表外特殊目的实体转移负债和亏损、利用不正当关联交易虚增收入和利润等方式隐瞒公司真实财务状况。该事件暴露了安然公司内部治理的严重缺位：董事会监督职能虚化，对内未能对公司管理层形成有效制衡，对外未能监督外部审计机构独立履职，导致公司内部风险控制与制衡体系完全失灵，严重损害了公众利益。

安然公司财务造假事件直接影响了《2002年萨班斯—奥克斯利法案》的诞生。该法案明确要求了公众公司董事会下设审计委员会的组成必须具有独立性且至少有一位具备注册会计师或特许金融分析师等相关专业资质。同时，法案第三百零一节明确规定了审计委员会的职权，包括有权对会计师事务所进行聘用、监督并直接听取报告、有权协调公司管理层与审计方在财务报告方面的分歧、有权建立程序以接收处理公司内控或审计方面的投诉与员工秘密举报等。

事实上，公司内部监督机制薄弱、对管理层缺乏有效制衡等问题是各国公司治理实践中的共性问题。在《2002年萨班斯—奥克斯利法案》通过后，德国、日本等许多国家陆续引入审计委员会设置，并因地制宜成不同的治理模式，审计委员会的职能范围也在呈现从早期聚焦于财务会计事项的监督，逐步扩展至对公司治理全流程的系统性监督的趋势。

于2023年12月29日修订通过的《中华人民共和国公司法》（以下称“新《公司法》”）使得董事会审计委员会制度在我国正式以法律的形式确立。而实际上，审计委员会作为董事会下设的专门委员会参与公司治理的做法早已长期存在于上市公司的实践中。

1. 制度引入与形式探索

我国对审计委员会的制度借鉴始于20世纪，1995年国内贸易部印发的《国内贸易部直属企业内部审计工作规定》中，“审计委员会”一词就在“部属集团公司应当根据需要建立在董事会领导下的审计委员会”的规定中出现。2001年8月16日发布的《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》第五条第（四）项中进一步要求“如果上市公司董事会下设薪酬、审计、提名等委员会的，独立董事应当在委员会成员中占有二分之一以上的比例”，但并未对其具体的职责进行明确。

2. 职能拓展与内容填补

2002年1月7日，中国证监会发布了《上市公司治理准则》，其中建议上市公司可以设立审计委员会，并在第五十四条中开始对审计委员会的主要职责进行了列举，其中除对公司财务审计事宜的相关要求外，列明审计委员会的主要职责还包括“审查公司的内控制度”。而这一点也在2008年5月22日由财政部、中国证券监督管理委员会、审计署、中国银行业监督管理委员会（已撤销）、中国保险监督管理委员会（已撤销）发布的《企业内部控制基本规范》中得以再次佐证，该规范第十三条提出“审计委员会负责审查企业内部控制，监督内部控制的有效实施和内部控制自我评价情况，协调内部控制审计及其他相关事宜等。”可见，相较于美国审查委员会制度对于财务审计监督事项效能的强化与偏重，中国上市公司的审计委员会逐步形成了财务监督与内控审查并重的复合职能模式，体现出本土化的初步特征。

3. 强制设立与监督叠合

而第一次对上市公司审计委员会的设立提出强制要求的规范性文件是2018年修订版的《上市公司治理准则》，标志着其在公司治理结构中地位的实质性提升。该规则第三十八条要求上市公司董事会应当设立审计委员会，并可以根据需要设立战略、提名、薪酬与考核等相关专门委员会。但同时，《上市公司治理准则》中又同时保留了监事会的监督职能。这一时期，中国上市公司的治理形成审计委员会与监事会并存的“双轨监督”格局。

4. 制度统合与职能替代

随着法规的进一步发展，2023年12月29日修订通过的新《公司法》首次以法律的形式引入审计委员会制度，允许公司依据章程自主选择设置监事会或审计委员会。如公司选择设置审计委员会并不设监事会或者监事，则由审计委员会全面行使本法规定的监事会职权。

而伴随着2024年12月27日《关于新〈公司法〉配套制度规则实施相关过渡期安排》的发布，上市公司须在2026年1月1日前，“在公司章程中规定在董事会中设审计委员会，行使《公司法》规定的监事会的职权，不设监事会或者监事。”此举不仅在公司治理层面完成了监督职权的整合，审计委员会职权的外延拓展至对监事会职权的全面承接，也标志着我国上市公司治理结构由监事会与董事会并立的双层监督模式，向以董事会为核心、内置审计委员会的单层治理模式的根本性转变。

在我国上市公司的实践中，审计委员会经历了从自愿设置到强制设立、从补充监事会制度进行监督到替代监事会监督的制度演进。这标志着公司治理结构由传统双层监督模式向现代单层治理体系的系统性转型，在这一转型下，单层制董事会将在整体功能上将变成管理与监督功能相融合的组织机构。随着审计委员会在上市公司治理结构中承担全面承接和行使公司监督职权的核心监督职能，其运行效能与制度适配性将成为影响我国上市公司治理有效性的关键因素。

我国1993年《公司法》确立了以股东会、董事会和监事会为核心的“双层制”公司治理模式，旨在通过机构分设实现权力制衡。然而，三十余年的上市公司治理实践表明，监事会作为法定监督机关，其监督效能未能达到制度预期。新《公司法》《关于新〈公司法〉配套制度规则实施相关过渡期安排》转向审计委员会制度，为公司监督机制提供了新的路径尝试。这一制度变革的背后，也存在着一定的实践合理性。

审计委员会相较于监事会的独立性优势，来源于其制度设计的根本性改变。监事会的独立性难题在于其人员产生机制上对大股东或管理层的“结构性依赖”，根据新《公司法》对监事的选举方式安排，监事会成员主要由两类人员构成：一类是由控股股东凭借其持股优势实际决定的股东代表监事；另一类是在职务与薪酬上受公司管理层直接管理的职工代表监事。这种产生机制导致监事在身份与意志上难以超脱于被监督对象，极易形成“被监督者选择监督者”的悖论。审计委员会则通过制度设计重塑独立性，根据《上市公司审计委员会工作指引》第三条，独立董事应当过半数且其召集人必须由独立董事担任，而独立董事根据《上市公司独立董事管理办法》第六条对于“独立性”的规定，不仅在法律上被要求与公司、控股股东、实控人等无重大利益关联，更重要的是，其选任通常需经由董事会中独立的提名委员会筛选推荐，这在源头上切断了与大股东的单一依附关系。而独立董事在职务与薪酬上也不受公司管理层辖制，相较而言，这种制度性独立在一定程度上缓解了控制人干预监督的问题。

新《公司法》仅明确了禁止担任监事的若干情形，未对监事的专业背景提出强制性要求，实践中相当比例的监事普遍缺乏履行财务审计、内部控制监督职责所必需的财务与法律专业知识。当面对公司内外部专业技术性极强的财务报告、复杂的关联交易或潜在的利润操纵行为时，监事由于无足够知识储备穿透分析至交易的底层数据和业务合规情况，监事会的财务监督极易停留在形式审查，难以发现背后的关联交易非关联化、资金占用、利润操纵等实质性风险，导致监督职能被系统性架空。而根据《上市公司独立董事管理办法》《上市公司审计委员会工作指引》、各证券交易所对于上市公司的各类指引等配套的法律、法规、规范性文件，其成员必须具备财务、会计或相关的达到一定门槛/高度的专业知识储备，且必须至少有一名会计专业人士，并由会计专业人士担任审计委员会召集人。这种专业门槛确保将监督从形式审查推向实质判断。

新《公司法》第一百三十三条规定“董事、高级管理人员不得兼任监事”，却未对监事会获取企业经营管理信息的具体权限与程序作出可操作的保障性规定。虽在形式上实现了监事与董事、高管的职务分离，却导致监事会在实践中被系统性地隔离于公司核心决策与关键信息之外。在上市公司的实际治理中，在财务监督层面，监事会信息获取渠道有限。监事会的信息渠道在实践中高度依赖列席董事会或管理层提供的既定资料。监督多停留在表面合规审查，难以对财务数据的真实性与业务实质的合理性开展穿透式验证。在内部控制监督层面，监事会介入时点后置。监事会成员通常无法在事前知晓并及时介入重大合同审批、投资风险评估等关键流程，难以对董事会及管理层的经营决策行为及时动态判断并在事前进行有效的干预，导致监督严重滞后。相比之下，审计委员会在信息获取机制上具有显著的制度优势。作为独立董事，其成员以通过董事会专门委员会前置审议的方式参与战略制定、投融资等重大决策获取信息，在财务层面，审计委员会更拥有对外部审计师的直接选聘权与沟通渠道，可独立获取未经管理层过滤的审计信息。最终，凭借对决策过程的嵌入式参与和独立的信息验证渠道，审计委员会能够将监督节点前置，在重大财务决策和内部控制构建阶段即发表专业意见、提出质疑甚至行使否决权。其监督模式从事后被动的形式审查，转变为贯穿决策主动的实质监督，缩小了监督者与被监督者之间的信息差，从而在源头上提升了财务信息质量与内控有效性。

而除了以上独立性、专业性与信息获取方面的固有缺陷外，监事会的职权机制薄弱亦是导致其监督缺位的关键因素。其一，监事会行使职权所需经费的实际审批权多掌握在董事会及管理层手中，使其履职缺乏必要的资源自主性；其二，行权保障存在制度空白，《公司法》未明确规定当监事会遭遇履职障碍时的救济路径与保障措施；其三，职权本身刚性不足，监事会所享有的提议、建议与质询等权利多属事后发起的程序性权力，缺乏对决策与执行过程的实质性干预能力，亦不附带有效的制衡手段等等。而这些制度在实践操作层面上考虑的疏漏，共同削弱了监事会的行权基础，使其监督在实践中难以起到切实的监督作用。基于此，审计委员会对监事会的替代，可以被视为公司监督机制演进过程中的一种积极探索。它在监督者的独立性保障、专业能力构建、信息获取机制等多方面试图回应过去监事会在上市公司治理中存在的监督困境，也不可否认地展现出一定的改进潜力。

尽管审计委员会在独立性、专业性与信息获取等多层面展现出改进潜力，但其作为董事会内设机构的定位，使公司监督治理仍面临许多即使取消监事会，以审计委员会替代后仍旧存在的问题与待厘清之处。

单层治理模式虽赋予审计委员会更广泛的监督职权，但其在组织架构上仍属于上市公司董事会下设立的专门委员会，这样的组织架构设置形成了“决策机构内置监督单元”的局面。这种设置在实践中可能引发角色冲突：董事会同时行使决策职能与内部监督职能。董事会组织中职能的重叠在实践中会带来董事会介入审计委员会独立履职的问题。同时根据《公司法》对监事会赋予的职权，如“对董事、高级管理人员执行职务的行为进行监督，对违反法律、行政法规、公司章程或者股东会决议的董事、高级管理人员提出解任的建议”，其在法律赋予的职权行使上一定程度上也重现了审计委员会监督与决策重叠的治理悖论，使审计委员会的独立立场面临挑战。

目前，新《公司法》中对审计委员会委员的选任、更换或罢免方式规定得并不明确。而根据巨潮新闻网公开披露的多家上市公司《董事会审计委员会工作细则》，许多上市公司的选举方式仍在工作细则中规定为“审计委员会委员由董事长、 二分之一以上独立董事或者全体董事的三分之一提名， 并由董事会选举产生。”而如在取消监事会制度后，沿袭此种选举方式，则进一步陷入独立性困境，带来“被监督者选举监督者”的问题。

此外，新《公司法》第一百四十四条存在如下表述：“公司发行本条第一款第二项规定的类别股的，对于监事或者审计委员会成员的选举和更换，类别股与普通股每一股的表决权数相同。”尽管该条旨在保护类别股股东利益的表决权恢复，但从文义解释的角度来看，股份有限公司的审计委员会委员似乎应由股东会进行选举或更换。制度的不明确规定带来了实践理解上的明显冲突，这一程序问题如不能得到清晰界定，审计委员会监督的独立性与权威性难免受到质疑。

根据《上市公司独立董事管理办法》的相关规定，独立董事原则上最多在三家境内上市公司担任独立董事。实践中，许多上市公司的审计委员会委员往往都会同时担任3家上市公司的独立董事。尽管《上市公司独立董事管理办法》同样要求独立董事每年现场工作的时间不少于15日，但当一位独立董事同时在多家上市公司任职时，其投入到每家公司的关注度与履职时间必然被稀释。尤其是当审计委员会需要再全面承接监事会的七项职权对财务审计、内部控制、董高履职等事项进行全面监督时，财务报告审阅、内部控制评估等专业且复杂的事项必然需要委员投入大量时间进行资料研读、问题研判，对董高履职的监督又必然需要委员跟进进行持续性的监督。对履职时间与履职精力的难以保证，将会导致委员以及时地跟进某一公司的经营动态与风险变化，无法实现。

而除了上述列举的职权设置、提名选任、履职效果等方面的问题外，审计委员会还面临着诸多未被法律法规明确规制厘清的问题，例如如何在监事会制度与审计委员会制度的衔接中落实中小股东监督权利、财务监督的具体范畴未能明确等。从内生矛盾到选任机制缺陷，从履职资源约束到明确规制的缺失，这些问题使得审计委员会在应对复杂治理场景时缺乏明确授权与清晰指引，制约了其监督效能，可能形成新的监督盲区。如不从制度层面进行体系化完善，审计委员会恐难以承载替代监事会、成为公司内部核心监督力量。

新《公司法》《关于新〈公司法〉配套制度规则实施相关过渡期安排》要求上市公司取消监事会并以审计委员会制度替代，其在提升监督治理的身份独立性、人员专业性、改善信息获取等方面展现出显著优势，但其在机构独立性、选任机制和履职保障等方面的结构性矛盾也不容忽视。未来，我国公司监督制度的完善，仍需在借鉴国际经验的同时，充分考虑本土治理环境，通过在制度中明确选任程序、强化资源保障、明确职权边界等方式，推动审计委员会从形式设立走向实质有效，最终实现公司治理监督效能的全面提升。