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国枫视角
国枫观察 | 跨境交易实践6：《国务院关于对外投资的规定》之四大制度突破
发布时间：2026.06.02
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2026年6月1日，国务院发布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号），自2026年7月1日起正式施行。作为我国对外投资领域首部行政法规，其在多个维度实现了里程碑式的制度突破。本文系统梳理该《规定》的四大突破，重点剖析居民个人首度纳入对外投资监管主体、技术/数据出口管制与对外投资挂钩、双向安全审查制度及高额专项处罚四大突破性制度，最后就待明确事项提出前瞻展望，同时提出实务建议以供参考。
作者：胡耀华
2026年6月1日，国务院发布《国务院关于对外投资的规定》（国务院令第837号）（以下简称“《规定》”），自2026年7月1日起正式施行。作为我国对外投资领域首部行政法规，其在多个维度实现了里程碑式的制度突破。
一、突破性制度之一：
居民个人首度纳入对外投资主体
《规定》第二条将投资者明确界定为中国境内的企业、其他组织及居民个人，从最高行政法规立法层面填补了长期以来居民个人对外投资监管的空白。同时，第二条第二款将对外投资界定为以投入资产、权益或提供融资、担保等方式，直接或间接获取境外企业、资产所有权、控制权、经营管理权及其他相关权益的活动。该定义范围不仅涵盖了间接持股与融资安排，较既有部门规章的监管口径更为全面，也为未来穿透式监管红筹架构等境外架构提供了直接的高位阶法规依据。根据《规定》第三十三条，居民个人的后续具体管理办法将由国务院相关主管部门另行制定。
二、突破性制度之二：
技术/数据出口管制与对外投资挂钩，
引入穿透式境外转移联动审查
《规定》第十三条明确禁止投资者以对外投资为手段规避出口管制——无论是直接出口，还是派遣技术人员、提供跨境技术指导或提供境外培训等间接方式，均不得向境外转移国家禁止或未经许可的限制出口的货物、技术、服务及相关数据。这是出口管制法律规则首度被明确嵌入对外投资专门行政法规，意味着对外投资监管正式引入了“视同出口（Deemed Export）”与穿透式技术审查概念，对AI、生物医药等技术密集型行业的境外投资架构设计及知识产权跨境内部授权具有深远影响。
三、突破性制度之三：
境外投资安全审查制度正式入法，
构建对等双向投资安全审查体系
《规定》第十五条明确国家健全境外投资安全审查制度。国务院投资主管部门与商务主管部门将会同相关部门，对影响或可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益的转让、处分实施安全审查。有关组织和个人须协助配合，不得拒绝或阻碍，且须遵守审查决定。这是我国境外投资安全审查被首度纳入行政法规体系，标志着我国正式在对外投资领域建立起独立的、基于国家安全维度的单列审查与否决机制，完成了与西方主要发达国家对等的双向投资安全审查与反制法律框架。
四、突破性制度之四：
首建对外投资全方位行政处罚体系，
显著拉高违法成本
《规定》第二十七条至第三十一条规定了全方位违规法律责任，大大增加了经济处罚力度，显著拉高违法成本：
1. 违反核准备案义务（《规定》第二十七条）：投资者投资国家禁止的对外投资的，没收违法所得；拒不执行国家决定的，处投资额5‰以上10‰以下的罚款。投资者未按规定履行境外投资核准备案手续，或者以提交虚假材料、隐瞒真实信息等方式申请有关核准备案的，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；拒不改正的，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款。投资者以贿赂、欺骗等不正当手段获得境外投资核准备案的，没收违法所得，处投资额1‰以上5‰以下的罚款；已经投资的，限期处分股份、资产，处投资额5‰以上10‰以下的罚款。
2. 违反境外投资安全审查规定（《规定》第二十八条）：拒不配合境外投资安全审查，提供虚假材料或者隐瞒有关信息，或者不遵守境外投资安全审查决定的，由国务院有关部门责令改正，没收违法所得，处以罚款；危害国家安全的，责令其采取必要措施消除对国家安全的影响，可以禁止其在1年以上3年以下的期限内从事对外投资活动；已经投资的，可以责令其停止该投资活动，限期处分股份、资产。
3. 个人责任双重追究（《规定》第二十七条）：对于直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可处以个人罚款。
五、其他规则：
常规监管体系与多层次综合权益保护
对于属于对既有跨部门行政监管实践进行整合的条文，《规定》通过以下三个维度进行了系统化呈现：
（一）常规监管：鼓励、限制、禁止三类分级管理
《规定》第十一条确立了国家对对外投资实施分类分级监管的基本框架。国务院投资主管部门与商务主管部门须会同相关部门，结合相关国家（地区）的投资环境变化与风险程度，制定、调整并实施对外投资政策，明确鼓励、限制与禁止的投资类型，并对投资者的规范经营行为进行指导与监督。
（二）合规义务：核准备案、信息报告与跨境资金登记
《规定》第十二条要求投资者在开展对外投资活动时，凡依法需要办理核准备案、信息报告、跨境资金登记等手续的，均须依照规定如实办理，并配合主管部门的监督检查。在实务操作中，这要求企业和个人必须严格对接发改委的核准备案、商务部的境外投资审批，以及外汇局的跨境资金登记流程。
（三）权益保护：多层次救济机制与海内外风险预警
《规定》第十八条要求国务院有关部门加强对外投资监测预警与风险评估，及时发布相关国家（地区）安全状况提示。在权益救济方面，《规定》第十九至二十一条涵盖了外交保护、司法协助及国际仲裁机制的综合运用，为境外投资者构建起了事前海外风险预警、事后多维权益救济的国家级维权保障渠道。
六、展望与建议
（一）展望：待监管机关进一步明确的实务事项
1. 居民个人对外直接投资的落地细则：依据《规定》第三十三条，居民个人的具体后续管理办法有待另行制定。未来关于个人境外投资的额度限制、购付汇核准流程、外汇登记路径，有待具体细则最终靴子落地。
2. 境外安全审查的边界与跨部门协作机制：针对《规定》第十五条所指的影响国家安全的“境外投资及相关资产、权益等的转让、处分实施安全审查的具体判定标准、溯及力范围，以及跨部门联合审查的流转时限，仍有待配套操作指南予以厘清。
3. 跨国技术人员调配的合规豁免边界：在境外投资完成后，境内母公司依据《规定》第十三条的要求，向境外子公司派驻技术专家、共享技术数据等行为，在何种程度上属于常规“对外投资管理”，何种情况下构成“规避出口管制”，其红线与白名单豁免制度仍需商务部及相关部门出台更具体的操作规程。
（二）建议：出海投资者实务合规要点
1.全面启动海外持股架构与融资排查：拟开展或已开展海外投资的企业及居民个人，应尽早对照新规，全面排查持股架构、跨境融资与担保安排，确保全面履行核准备案与跨境资金登记义务。
2. 建立跨境技术与数据的“物理隔离墙”：涉及敏感技术或数据的科技型企业，须对照规定系统梳理跨境技术人员派遣、远程指导及代码共享链路，严格评估是否触发出口管制及数据出境限制，建立技术与研发的物理及法律隔离机制。
3. 前置评估安全审查与重大交易合规风险：在开展涉及敏感国家、敏感行业、敏感技术或敏感数据的对外投资交易时，应将中国境外投资安全审查作为交易推进的交割前提事项，防止因违反强制性安全审查决定而面临处罚或交易无法交割、已交割交易被撤销的风险。
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