国枫观察 | 建设工程消防设计审查验收法律实务问题解析
发布时间：2025.12.26
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本文系统梳理了建设工程消防设计审查、验收以及公众聚集场所投入使用前的消防安全检查等相关法律实务。旨在进行消防相关法律问题辨析的基础上，厘清相互关系，为消防领域的建设及行政监管提供些许建议及思路。
作者：曹娟
2025年11月，北京市住建委与北京市规自委联合发布《关于老旧小区改造工程消防设计审查验收有关工作的通知（试行）》，12月北京市规自委又印发《关于进一步加强高层建筑建设工程消防设计质量安全管理工作的通知现行有效》。消防作为建工领域的重点监管环节，具有刚性法律要求。然而实践中，很多人往往熟悉消防验收程序，却对消防设计审查制度了解不足，对于是否所有建设工程均需进行消防验收亦存在认知模糊。本文旨在系统梳理消防设计审查及验收相关法律实务问题，为实践应用提供参考。
并不是所有的建设工程都需要进行消防设计审查和验收。建设工程分特殊建设工程和其他建设工程。只有特殊建设工程才需要消防设计审查和消防验收。而其他建设工程只需要按照国家标准进行消防设计并在竣工验收后完成消防备案，并接受主管部门的抽查即可。
所谓消防设计审查，是指由主管部门对消防设计进行审查，审查合格方可施工。而无需设计审查的，施工前只需具备消防设计图纸，该图纸无需主管部门审查。
按照消防法的规定，由国务院住房和城乡建设主管部门规定特殊建设工程的范围。2023年8月21日住建部修订的《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》第十四条通过区分工程类型、建筑面积等，规定了十二项属于特殊建设工程的情形。除了特殊建设工程以外的，都是其他工程。
竣工验收就是大家俗称的五方验收，即建设单位组织勘察、设计、施工、监理单位共同进行的建设工程质量验收。竣工验收前，建设单位要提前7个工作日，通知质量监督机构竣工验收的时间、地点等，质量监督机构对竣工验收进行现场监督。
竣工验收后，特殊建设工程的建设单位向消防设计审查验收主管部门申请消防验收；其他建设工程的建设单位向消防设计审查验收主管部门备案。因此，消防验收是竣工验收之外的专项验收。
依法应当进行消防设计审查的特殊建设工程，未经依法审查或者审查不合格，不得施工；如果擅自施工的，会被责令停止施工，并面临罚款；未经消防验收或验收不合格的，不得投入使用；擅自使用的，会被责令停止使用，同时面临罚款。其他建设工程竣工验收后未进行消防备案的，会被责令整改、处以罚款；备案后经抽查消防不合格的，应当停止使用，若未停止使用，将被处以罚款。
答案是肯定的。虽然，《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》中规定消防设计审查验收主管部门应当对备案的其他建设工程进行抽查。但消防法规定的其他建设工程经依法抽查不合格的，应当停止使用，并没有强调只能抽查备案后的其他建设工程。而且，有很多地方政府部门，将未按规定在竣工验收后报备案的其他工程列为100%抽查对象，例如上海、陕西。
既未备案、也未进行竣工验收的其他建设工程，应当按照未经竣工验收擅自交付使用进行处理。因为竣工验收合格，是其他建设工程进行备案、抽查的前提，如果根本连竣工验收都未做就投入使用的，直接按此责令改正、处以罚款即可。
投入使用前的消防安全检查，是针对公众聚集场所设定的制度。要求公众聚集场所在投入使用、营业前，建设单位或者使用单位应当向场所所在地的县级以上地方人民政府消防救援机构申请消防安全检查，是俗称的“二消”。公众聚集场所包括宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所等。
从主管部门的差别上来看，消防验收的主管部门是住房和城乡建设部门；而投入使用前的消防安全检查由消防救援机构负责。
消防设计审查、验收等领域如何适用行政处罚的“一事不二罚”原则？
Q：什么是“一事不二罚”？
A：有必要先了解“一事不二罚”原则。行政处罚法第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”
所以，不二罚的“罚”，仅仅是针对“罚款”这一处罚种类，不针对其他处罚种类。而这一原则，在实践适用中的难点在于“一事”，也即“同一违法行为”如何认定。坦白讲，学术、实践中对此并无定论，这也成了难的原因。简单归纳，有自然行为说、行政法益说、构成要件说，还有在行政法益说、构成要件说二者基础上，总结的法律拟制行为说。囿于本文重点是讲消防设计审查与验收，因此各种学说，笔者不再逐一而论，也确实过于复杂。
行政处罚法2021年修订后，对“一事不二罚”的适用，增加了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”这样的规定。基于此，笔者更倾向于“自然行为说”，也就是根据当事人究竟客观上、事实上实施了几个物理行为来判断，究竟是“一事”还是“两事”。
Q：特殊建设工程未办理消防设计审查擅自施工、未进行消防验收或验收不合格擅自使用、未经消防救援机构许可擅自开业，是几个违法行为？
以笔者主张的“自然行为说”为基础，我们不难区分出，特殊建设工程未办理消防设计审查擅自施工是一个单独的行为，也就是“施工”这一行为。
但未进行消防验收或验收不合格擅自使用、未经消防救援机构许可擅自开业，似乎就有些难以区分，这客观上究竟是几个行为？也就是“擅自使用”与“擅自开业”究竟是几个行为。按照自然行为说，根据行为主体的同一性、行为在时间与空间上的紧密关联性、行为目的或动机的单一性等因素，“擅自使用”与“擅自开业”在建设单位同为经营单位，且使用即开业的情况下，此时“擅自使用”与“擅自开业”就应当属于同一行为，而二者的罚款额度相同，因此择一处罚即可。但，如果建设单位与经营单位不同，或者建设单位先用作非公众聚集场所，后又投入公众聚集场所使用的，则时间先后不一决定了是两个行为。所以，不能一概而论。
Q：未进行消防验收或验收不合格擅自使用与未经竣工验收擅自使用，是几个违法行为？
这个按照自然行为说，确定结论是“一事”，因为都只有“投入使用”这一个客观行为。
Q：其他工程未依法在验收后备案与经抽查不合格，是几个违法行为？
毫无疑问，两个违法行为。一个是不备案违法，一个是不合格且不停止使用。
建设工程消防设计审查验收制度是保障消防安全的重要法律制度，涉及特殊建设工程与其他建设工程的分类管理、消防验收与竣工验收的程序衔接、备案抽查机制以及违法行为的行政处罚等多个层面。实践中，建设单位需准确识别工程性质，严格履行相应法律程序，避免因程序缺失或违法施工使用而承担法律责任。本文对相关问题的梳理，旨在帮助建设主体明确法律义务边界，提升合规管理水平，促进建设工程消防安全的有效落实。
