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国枫视角
国枫观察|印度PN3外资限制政策实务解析与中国企业应对策略



2020年印度政府公布的PN3政策至今仍全方位影响着中国对印的投资。本文通过解析PN3政策的核心要求、审批程序、实务影响以及相关案例,旨在为有意在印开展业务和投资的中国企业提供启发。
作者:施忞旻、官欣
一、引言
印度政府于2020年4月17日通过商工部(Ministry of Commerce and Industry)下属的工业和内部贸易促进部(Department for Promotion of Industry and Internal Trade,DPIIT)发布了关于修改外商投资政策的3号通知(Press Note No.3,简称“PN3”),这一政策在新冠疫情全球爆发的特殊背景下出台,官方理由是“遏制乘疫情之机针对印度公司进行的机会主义收购/兼并”。然而,从实际内容和影响来看,PN3政策实质上针对中国投资者,显著收紧了来自与印度接壤国家的投资监管框架。
PN3政策对来自与印度接壤的特定国家的投资实施了严格的审批要求。该政策原文高度概要,核心条款如下:
3.1.1(a) A non-resident entity can invest in India, subject to the FDI Policy except in those sectors/activities which are prohibited. However, an entity of a country, which shares land border with India or where the beneficial owner of an investment into India is situated in or is a citizen of any such country, can invest only under the Government route. Further, a citizen of Pakistan or an entity incorporated in Pakistan can invest, only under the Government route, in sectors/activities other than defence, space, atomic energy and sectors/activities prohibited for foreign investment.
3.1.1(a) 除被禁止的行业/活动外,非居民实体可以在印度投资,但必须遵循外国直接投资政策。然而,来自与印度的陆地接壤的国家的实体,或者投资印度的受益所有人位于此类国家、或是此类国家的公民,则必须通过政府途径[1]进行投资。此外,巴基斯坦公民或在巴基斯坦注册的实体只能通过政府途径在除国防、空间、原子能及禁止外国投资的行业/活动之外的领域投资。
3.1.1(b) In the event of the transfer of ownership of any existing or future FDI in an entity in India, directly or indirectly, resulting in the beneficial ownership falling within the restriction/purview of the para 3.1.1(a), such subsequent change in beneficial ownership will also require Government approval.
3.1.1(b) 如果印度实体中现有或未来的外国直接投资的所有权转让,直接或间接导致受益所有权落入段落3.1.1(a)的限制/范围内,则该等后续受益所有权的变更也需获得政府批准。
简单来说,来自中国、尼泊尔、缅甸、不丹、阿富汗、孟加拉国和巴基斯坦(与印度陆地接壤的国家)的实体,或受益所有人为上述国家的公民/居民的实体,在印投资(无论直接或间接、无论绿地投资或兼并收购)需事先获得印度政府的批准。
二、PN3审批程序和实践情况
PN3属于印度外国直接投资政策(FDI政策)的重要组成部分。针对来自于印度陆地接壤国家的外国直接投资的政府审批,通常被称为PN3审批,并适用印度DPIIT发布的《处理外国直接投资提案的标准操作程序》(Standard Operating Procedure for Processing Foreign Direct Investment Proposals,SOP)。根据该SOP,
(一)审批程序
● 外国投资提案需要根据FDI政策和《外汇管理(非债务工具)规则》(NDI规则),在国家单一窗口系统(NSWS)上在线提交。
● 各行政部门将通过外国投资促进门户(FIF Portal)审核FDI提案。
(二)关键审批机构
● 工业和内部贸易促进部(DPIIT)负责分配并监督审批流程。
● 视具体投资活动/行业不同,由不同行政部门分别负责审核,如矿业部、国防生产部/国防部、民航部、经济事务部、金融服务部等等。
● 上述相关行政部门、印度储备银行(RBI)和外交部(MEA)参与审批。
● PN3申请属于涉及安全审查的提案,还需通过内政部(MHA)审批。
(三)所需文件和时间表
● 授权信、FDI提案摘要、投资受益所有权详情、投资者和被投资者的公司文件(如公司注册证明、章程、审计报告等)。
● 对于PN3申请:需提供投资者的所有上游实体(直至最终受益所有人)的现有股东/投资者/董事/投资委员会成员/普通合伙人/有限合伙人/关键管理人员的实体详细信息,以及其他和公众股东的详细信息;对于与印度接壤的国家有关的实体/个人,需提供相关实体中的所有权/股权/股份和控制的相应程度/百分比,并明确指出所有这些实体/个人的公司注册地/现有国籍/居住地。
● 对于非PN3申请:需披露被投资印度公司的持股超过10%的所有公司/实体/个人的详细信息,包括名称、个人的住所/现居住地、公司的注册地/通讯地址、国籍(多重国籍者需披露全部国籍)/注册国、持股比例;同时需提交一份声明,确认投资者、股东以及外国投资人,包括其各自的受益所有人(无论其持股比例如何),均不属于与印度接壤的国家。
● 各部门在不同阶段的审核时间总计为12周,如需拒绝或附加条件可能需额外时间。
目前,印度政府没有公开关于PN3审批的官方数据。有关数据主要基于议会问答或引用匿名消息来源的媒体报道。尽管SOP规定的审批时限在12周(3个月),但实践中通常需要7个月,甚至更长时间。在PN3政策推出的早几年间,许多PN3申请被搁置多年,未获得任何结果。
相对较全面的、最近的数据来自The Economic Times在2024年4月的报道,其中指出,自PN3推出以来,共收到526份提案(大部分来自中国),其中124份获得批准,201份被拒绝。其余200份提案仍悬而未决。[2]
根据印度政府官员在2025年的最新媒体表态,印度政府已经大大简化了PN3申请的审批程序,对这些申请的决策时间也显著缩短。目前尚未批准的PN3提案“数量很少”。 [3]
三、PN3政策对中国投资的影响
(一)对中国直接投资的全方位影响
PN3政策的实施对中国在印度的直接投资产生了显著影响。
一方面,交易成本显著增加。相比之前自动路径下的快速程序,政府审批路径要求投资者提交大量文件和材料,并需要经过多个印度政府部门的审核,不仅增加了时间成本,也需要投入更多的人力和财力资源。
另一方面,交易不确定性大幅提高。实践中,许多交易在提交审批后面临遥遥无期的等待,有些交易甚至可能因政治因素而非商业或法律原因被拒绝或变相搁置。
(二)实益所有人认定标准的模糊性
PN3政策最大的不确定性来自于“实益所有人”概念的模糊界定。无论是PN3还是后续经修订的2019年NDI规则和SOP,均未就“实益所有人”的权益比例做明确定义。
但“实益所有人”的概念决定了股东穿透披露是不可避免的。在这种情况下,理论上很低的持股比例也可能受限于PN3审批,包括少数投资者或投资机构的LP可能包括中国国籍人士的情况。
对于这种模糊性,目前实务界通常认为持有某公司不少于10%的股权,则应被视为其实益所有人,其法律依据为印度《公司法(2013年)》和《公司(重要实益人)规定(2018年)》,以及《反洗钱法(2002年)》和《反洗钱(记录维护)规则》(反洗钱规则体系下原本规定的门槛为25%,于2023年3月修订为10%)。
如前所述,SOP中要求披露印度公司的持股超过10%的股东情况,似乎认可受益所有人的门槛即10%;但是SOP同时要求,对于非PN3提案,公司需要作出声明,其全部股东及其各自受益所有人(无论其持股比例如何)均不属于与印度接壤的国家。实践中的解释权往往归属于授权交易的银行。
(三)对已有投资的合规性和调整要求
对于已经在印度有投资的中国企业,PN3政策可能要求对现有投资结构进行重新审视和调整。过去常用的通过新加坡、香港、开曼群岛等中间控股公司投资印度市场的模式面临着合规瑕疵,因为规则中并未包含明确的祖父条款以赋予该等架构的合法性。
同时,中国投资者在已有印度公司的股份增加也受限于政府批准,包括行使优先认购权、股利和反稀释权等情况下的新股认购。另一方面,如股份减少(如回购或定向减资)、股份转让、行使期权等导致股份变更,理论上也都需要获得政府的事先批准。
四、策略性应对措施
(一)结构性解决方案——规避PN3审批
面对PN3政策带来的挑战,中国投资者需要重新构思和设计投资印度的架构。传统的新加坡-印度或香港-印度投资架构由于PN3对实益所有人的穿透核查规定而不再有效,需要探索更具创新性的解决方案。一些潜在的选择如下:
● 通过VIE协议进行控制
印度版VIE(Variable Interest Entity,可变利益实体)协议,其核心是通过一系列合同安排,而非直接股权控制,来实现对印度本土业务实体的控制和财务利益的合并。这种做法旨在规避印度外商投资政策(FDI)中针对特定行业(如电商等)的外资准入限制或PN3政策等政府审批要求。
其基本架构通常是:外国投资者(如中国公司或创始人)寻找印度合作伙伴作为名义股东持有印度运营公司(Indian Co.)的股权,双方签署一整套控制协议(包括独家咨询和服务协议、股权质押协议、投票权代理协议、认购期权协议等),实现外国投资者对印度运营公司的实际控制、经营管理以及利润转移。
然而,印度法律环境与中国不同,VIE架构在印度面临更高的合规不确定性和法律风险。核心在于,印度《公司法(2013年)》强调对“实益权益”(beneficial interest)概念的认定(包括直接或间接地通过合约、安排或其他方式行使与股份相关的任何权利),要求披露最终的实际权益持有人。因此,VIE等协议控制方式实际上属于印度公司法的监管范围。此外,印度合作伙伴作为登记股东,若拒不执行协议条款(如转移利润、拒绝行使投票权),甚至擅自处置资产或卷款跑路,外国投资者很难通过印度法律快速有效地挽回损失,存在“道德风险”。
例如,在本团队经手的一个项目中,集团公司原本即通过VIE协议控制印度运营公司,但基于上述考虑,通过架构重组,将中国国籍的创始人从印度业务线中剥离(但中国籍创始人仍持有其他集团公司的权益)。
● 商业模式以及本地合作伙伴的选择
另一类方案需借助于国际资本或印度本地合作伙伴的合作。例如,引入非中国籍的实益所有人,或者通过基金结构稀释中国投资者的股权比例,使其低于可能的实益所有人认定门槛(如前所述,目前实操中一般认为指10%)。
合资(股权投资)也并非唯一的合作模式。一个知名的例子是中国在线快时尚零售商Shein在2020年被印度政府封禁后,通过与印度本土公司Reliance Retail Ventures Ltd(RRVL)的合作重返印度市场。印度政府官员确认,该合作不需要PN3审批,因为Shein不会持有新业务的股权。根据公开新闻报道,Shein通过协议,作为技术合作伙伴,向RRVL授权Shein的品牌知识产权,并分享Shein的印度版平台(SheinIndia.in)所产生的利润。但是该平台由RRVL的全资子公司拥有和控制。[4]所有客户和应用程序数据将存储在印度境内的服务器,Shein无权访问。并且,印度将成为Shein“全球业务的供应来源”,以促进印度纺织品和服装的出口。 [5]
另一个案例是圣晖系统在印度市场的开拓,虽不典型但同样具有启发性。由于台湾地区不被视为印度接壤国家,圣晖系统通过其间接股东台湾圣晖先行在印度投资设立企业,以台湾地区企业身份投资印度,避免PN3审查。该等投资同时附加优先收购权,即,待印度业务成熟、当地政治环境、经济环境与投资政策改善后,再由圣晖系统以公允价格优先收购有关业务或资产,以间接实现进入印度市场的目的。 [6]
(二)交易策略的调整与优化——应对PN3审批
尽管PN3政策对中国投资印度造成了诸多障碍,但案例表明PN3审批并非是完全不可挑战的。目前我们了解到的趋势是,在多数行业下,如中国投资者的持股比例较低(如低于25%)且不涉及控制,相较于PN3政策刚刚推出的前几年间,获批成功率整体上已有所改观。同时,印度政府对来自中国的高端技术制造行业的FDI限制也正在逐步放宽,包括电动汽车、电子制造、新能源等行业。
如果PN3审批成为不可避免的交易环节,可以在交易方案制定的早期与印度监管机构接触,以便更好地了解监管机构的关注点、更适当地构建投资结构,从而最大限度地降低延误的风险。我们认为,充分证明交易对印度经济发展的积极影响是通过PN3审批的重要因素。案例显示,对当地就业和特定产业的促进、充分的数据保护措施、保留印度股东的控制权和管理权等有助于获批。
同时,为应对更长的交易时间线和更高的不确定性,一方面,在交易时间规划上,需要预留至少6-12个月用于政府审批;另一方面,在交易文件设计上,需要增加更为严谨的先决条件条款、政府审批风险分配条款以及交易终止权条款,以合理分配政府审批不通过或延迟通过的风险。
五、结语
印度PN3政策的出台标志着印度政府在外国直接投资方面的态度转变,特别是对来自与印度接壤国家的投资采取了更加谨慎和严格的审查。除PN3政策外,印度政府对接壤国家设定诸多投资障碍,包括直接封禁、资产处罚、提高关税壁垒等措施。
未来,印度可能在PN3政策的基础上进一步调整其外国投资政策,以应对全球经济形势的变化和国内经济发展的需要。中国企业在印度实现长期增长的关键在于灵活适应政策变化,持续优化投资策略,并积极寻求与印度经济发展目标相一致的投资机会。通过加强合规性、创新投资模式及深化本地合作,中国企业仍有机会在印度复杂的政策环境中找到增长的空间,实现其长期业务目标。
查看参考文献
,政府途径要求投资必须事先获得政府批准。
Investment proposals from border nations: 201 denied, 124 approved, https://economictimes.indiatimes.com/news/economy/finance/investment-proposals-from-border-nations-201-denied-124-approved/articleshow/109443275.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst
Foreign Investment Clearances From Border Nations Fast-Tracked: Govt Official, https://www.news18.com/business/fdi-clearances-from-border-nations-fast-tracked-approval-time-cut-govt-official-9363029.html
‘Shein deal will not need FDI approval’, https://www.livemint.com/economy/sheinreliance-partnership-exempt-from-fdi-approval-but-shein-needs-clearance-for-investment-under-press-note-3-india-eyes-chinese-firms-using-indian-shell-firms-to-bypass-investment-policies-shein-rrvl-partnership-could-shift-25-of-shein-s-sourcing-to-india-creating-a-potential-export-opportunity-of-rs-50-000-crore-textile-exports-under-pressure-amid-demand-slowdown-11684521842698.html 从“SHEIN辟谣”说开去:印度市场仍不好啃,OneSight
[5] Chinese fashion giant Shein re-enters India five years after ban, https://www.bbc.com/news/articles/cwypk49y8dxo
[6] 圣晖