国枫观察丨涉企行政检查的法律实务要点

本文从涉企行政检查的个案现象着手，从优化营商环境的时代背景出发，重点论述了涉企行政检查的适用范围、法律地位及合法性等问题，以期为行政主体依法行政、企业依法维权提供思路及意见，为行政检查这一行政执法行为在我国行政立法进程中的发展提供些许建议。

作者：曹娟

2024年11月12日，司法部发布第一批行政执法监督典型案例，案例一显示2021年至2023年间，山东某市天然气输送公司每年都接受上百次检查，2021年迎接检查326次，接待检查人员5344人次；2022年迎接检查156次，接待检查人员1465人次，2023年7月底前，迎接检查110次，接待检查人员513人次。此后，司法部又发布了第二批、第三批行政执法监督典型案例，三批总计发布案例24起，涉企重复检查、高频检查案例5起。行政检查扰企的问题，可见一斑。

为规范涉企执法，减轻企业负担，进一步优化营商环境，2024年12月30日《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》（国办发[2024]54号）（以下简称《意见》）发布，2025年4月18日司法部办公厅印发《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》有关问题解答（以下简称《解答》）。本文重点围绕《意见》及《解答》，就涉企行政检查合法性等相关法律问题论述如下：

《解答》指出《意见》规定的行政检查，是指行政执法主体为履行行政管理职责，对企业遵守法律、法规、规章和执行有关行政决定、命令的情况进行巡查、核验的活动，是行政许可、行政处罚、行政强制、行政备案、行政征收征用、行政给付等行政行为的过程性行为，对行政机关了解法律制度实施情况、有效实施行政管理具有重要作用。

行政检查分为日常检查、个案检查和专项检查。日常检查是行政执法主体依据法律规范的要求，对不特定检查对象或者不特定事项实施的检查。个案检查是根据投诉举报、转办交办、数据监测、企业申请等实施的检查，实际是有线索可查的检查。专项检查是针对某一地区、领域的突出问题，履行批准、备案、公布程序，部署本地区或者本系统行政执法主体实施的检查。

根据《中华人民共和国民法典》第七十六条、第七十八条、第八十七条等规定，涉企行政检查中的企业，包括有限责任公司、股份有限公司、个人独资企业和其他企业等营利性法人组织；不包括不包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等非营利性法人组织；个体工商户、个人合伙、农民专业合作社等营利性非法人组织的行政检查参照《意见》执行。

但，行政执法主体基于隶属关系对所属企业进行的督促检查，以及基于国有资产监督管理关系对所监管企业进行的督促检查，不是行政检查。

结合行政检查的概念及涉企的范围，可知涉企行政检查覆盖行政许可、行政处罚、行政征收等几乎所有行政执法行为，适用于营利性法人组织，参照适用于营利性非法人组织，足可见其适用范围之广、实用性之强。

如前所述，行政检查不当严重影响企业的正常经营，因此在优化营商环境的时代背景及需求下，早在2019年1月27日国务院发布的《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）中，就规定：将“双随机、一公开”作为市场监管的基本手段和方式，除特殊重点领域外，原则上所有行政检查都应通过双随机抽查的方式进行，取代日常监管原有的巡查制和随意检查，形成常态化管理机制。此处的“双随机、一公开”就是前述行政检查分类中的“日常检查”。“双随机”指随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，“一公开”指抽查事项及查处结果及时向社会公开。

同年10月，国务院令第722号《优化营商环境条例》以行政法规的形式进一步明确：国家推行“双随机、一公开”监管，除直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域外，市场监管领域的行政检查应当通过随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查事项及查处结果及时向社会公开的方式进行。针对同一检查对象的多个检查事项，应当尽可能合并或者纳入跨部门联合抽查范围。对直接涉及公共安全和人民群众生命健康等特殊行业、重点领域，依法依规实行全覆盖的重点监管，并严格规范重点监管的程序；对通过投诉举报、转办交办、数据监测等发现的问题，应当有针对性地进行检查并依法依规处理。

2025年5月20日新实施的《中华人民共和国民营经济促进法》第五十二条延续了《优化营商环境条例》中有关行政检查的相关规定。

《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《许可法》）《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《强制法》）被称为我国的行政法三部曲。如前所述，行政检查几乎覆盖了所有的行政执法行为，因此在三部曲中，《处罚法》规定了“行政机关违法实施检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《许可法》规定“行政机关实施监督检查，不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，不得谋取其他利益。行政机关工作人员办理行政许可、实施监督检查，索取或者收受他人财物或者谋取其他利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”《强制法》虽然未对行政检查进行专门的规定，但行政机关对于相对人是否履行了相关的行政决定的核查，就是采行政检查。

除三部曲之外，其他行业监管领域的单行法有关行政机关检查监督权的条款，是行政机关更为具体的检查权权力来源。例如，住房建设领域，《建设工程质量管理条例》第四十八条就规定了县级以上人民政府建设行政主管部门和其他有关部门履行监督检查职责时，有权采取的检查措施。

相校于行政处罚、许可、强制、确认、征收征用这些具体且“有名”的行政执法行为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）《中华人民共和国复议法》（以下简称《复议法》）《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《行赔偿法》）中均未对行政检查的相关救济作出明确规定，但是三部法律都有兜底性条款，“行政机关其他行政行为侵犯人身权、财产权的”，相对人可以提起诉讼或者复议，也可以请求行政赔偿。经笔者检索，截止目前，公开的裁判文书网上，以“行政检查”为案由的案例仅137起。行政检查的司法审查数据，与行政检查立法现状相关，更与其可诉性问题相关。关于行政检查行为的可诉讼，笔者在后文有关相对人的救济权部分重点分析。

除诉讼、复议及赔偿外，2024年12月30日发布的《行政执法监督条例（司法部草案征求意见稿）》第十二条把行政检查列为排在行政征收征用之后的第六种行政执法行为，并规定执法监督机构对此进行监督。此外，目前已有48部地方性法规层面的执法监督条例生效并施行，均将行政检查行为列入执法监督的范畴。

结合《意见》及《解答》的相关规定，笔者总结行政检查需具备五个基本的合法性要件：检查主体、检查依据、检查标准、检查方式、检查程序，具体如下：

具有行政执法权的行政机关、法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织、以及受行政机关委托的组织是合法的行政检查主体。此外，对所有行政检查主体，《意见》也有明确的程序性要求，即向社会公告。

除上述有权主体外，其余任何个人和组织不得开展行政检查，包括政府协调议事机构，例如领导小组、指挥部等；检验检测机构、科研院所等第三方；中介机构；未取得执法证件的执法辅助人员、网格员、临时工等。

首先，所有的检查权必须有明确的法定依据，而能够规定检查权的法律渊源包括法律、法规、规章、国务院决定和命令。《解答》明确规定行政规范性文件不得设定检查权，例如地方政府的规范性文件等不得设定检查权。

其次，对于前述检查权的法定依据，国务院有关部门以及地方各级人民政政府、工作部门应当依法梳理并形成行政检查事项清单，向社会公布。

检查依据解决的是检查权权力来源的合法性，即相关主体有没有权力查；而检查标准解决的是如何查、怎么查的问题，包括裁量基准、技术标准、检查要点、工作指引、操作指南、是否合法依规等具体要求。《意见》要求2025年6月底前，国务院有关主管部门要自行梳理公布现有的行政检查标准。

核心是最大限度减少入企检查频次。第一，精准检查，《意见》要求国务院相关部门要在6月底前制定本领域分级分类检查制度；第二，“综合检查一次”，实质就是联合检查，即跨部门、跨领域、跨层级等多个行政执法主体，在同一时间对同一检查对象进行联合检查，从而减少现场检查频次；第三，“一表通查”，核心是减少现场检查人数，即根据“综合监管一件事”等改革要求，梳理归并检查事项，并形成一张综合检查表单，确定一致的检查标准，做到一表覆盖，由一个或者多个部门的一组检查人员完成检查；第四，公布检查频次，根据《意见》及《解答》，2025年6月底前有关主管部门要公布同一行政机关对同一企业实施行政检查的年度频次上限，以及同一年度针对不同企业检查的总次数，公布主体包括省、市、区以及国务院有关部门。检查频次列入行政执法统计年报，包括日常检查、个案检查和本级部署的专项检查计划实施的检查频次，但不包括包括上级主管部门部署的专项检查计划实施的检查频次。

检查程序分实施行政检查前、行政检查实施中两个阶段。

实施行政检查前，要求所有类型的检查都要制定检查方案，并报请行政执法主体负责人批准，不得仅由内设机构负责人批准。情况紧急、需要当场实施的，要及时报告并补办手续。

实施行政检查时，要求执法人员不得少于两人，应先行向企业出具行政检查通知书，遵循扫码入企、出示执法证件、根据检查情况制作现场检查笔录，并及时告知企业检查结果等基本程序要求。

2025年4月30日，司法部印发《行政检查文书基本格式文本（试行）》，内含七个文本，实际上进一步规范了行政检查程序的合法性。司法部在说明部分明确《行政检查审批表》《行政检查通知书》《行政检查情况记录表》是必备文书，《回避申请决定书》《抽样（采样）通知书》《现场检查（勘验）笔录》《询问笔录》根据实际情况选用。《行政检查通知书》中对企业的配合检查义务进行了告知，同时对企业有权查证、申请回避、投诉、获取救济等进行了权利告知。《现场检查（勘验）笔录》中对企业的陈述、申辩权进行了告知。因此，行政检查主体在检查中还应及时进行权利义务告知，充分保障企业的知情权、陈述、申辩权及救济的权利。

杜绝运动式检查，仅针对地区内或行业领域内的突出问题，经过评估确需进行专项的检查的，应当控制年度数量，并需事先拟定专项检查计划，经县级以上人民政府/垂直管理的上一级机关批准、报本级司法行政部门备案、向社会公示后才可实施。

（1）行政执法监督

除前述行政检查的5个合法性要件外，《意见》规定了“五个严禁”、“八个不得”。对于违反合法性要件及违反“五个严禁”、“八个不得”的行为，《意见》规定由行政执法监督机关进行查处。行政执法监督机关是指履行行政执法监督职责的县级以上人民政府及其部门。行政执法监督机构是指承担人民政府及其部门行政执法监督职责的机构。查处方式包括及时责令改正；对行政执法主体负责人或者相关责任人，进行公开约谈；对企业反映强烈、社会影响恶劣的，直接督办并予以通报曝光；对涉嫌违纪或者职务违法犯罪的，依法移送纪检监察机关。《意见》同时规定，企业对于违法检查行为，有权拒绝检查，有权投诉举报。因此，企业遇违法行政检查的，有权向行政执法监督机关投诉、举报。

《行政执法监督条例（草案征求意见稿）》规定的监督方式同上，并进一步细化了程序要求。草案虽然未规定行政相对人针对行政执法违法行为的投诉、举报权，但并不影响企业申请执法监督机构履行监督职责。

（2）行政复议

一般认为行政检查作为过程性行政行为不在复议的范围内。但，《中华人民共和国行政复议法》第十一条第（十五）项规定了相对人“认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益”的，可以申请复议。因此，通常情况下，即便行政检查不能独立进行行政复议，行政检查作为处罚、强制、征收征用等具体行政性行为的过程性行为，在处罚、强制等复议过程中，也会一并接受合法性审查；而如果行政检查后无处罚等其他具体行政行为，但检查结果的认定等对于相对人的权利义务有实质性的影响的，相对人也因此获得申请复议的权利。

（1）行政诉讼

同样，作为过程性行政行为，行政检查的可诉性也受到质疑。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于行政诉讼受案范围。同时，笔者注意到《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（最高人民法院法发[2004]2号）将行政检查作为行政行为之一列入案由，但《最高人民法院印发〈关于行政案件案由的暂行规定〉的通知》（最高人民法院法发〔2020〕44号）未再将行政检查列入行政诉讼案由。因此，司法实践中对于行政检查的合法性审查，也通常被处罚、征收等最终的行政决定所吸收和覆盖。

但，并不排除有司法裁判认为行政检查结果如果在适用法律、事实认定上存在错误，也应予以撤销。因为错误的检查结果/结论，实质上损害了相对人的合法权益，与行政相对人具有法律上的利害关系。且当行政检查行为损害了相对人的财产权、人身权的，《处罚法》等也规定了相对人的赔偿请求权。依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第一条，可以申请行政赔偿的违法行政行为包括：“行政机关及其工作人员在履行行政职责过程中作出的不产生法律效果，但事实上损害公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益的行为。”而《规定》第十三条第一款规定：“行政行为未被确认为违法，公民、法人或者其他组织提起行政赔偿诉讼的，人民法院应当视为提起行政诉讼时一并提起行政赔偿诉讼。”据此，相对人如因行政检查遭受损失，提起行政赔偿之诉，即当然意味着相对人要求对行政检查的合法性进行审查。归根结底，行政检查的合法性能否在诉讼中得到审查，取决于行政检查行为是否损害了相对人的合法权益，这也是最本质的行政诉讼受案范围的确定原则。

（2）行政赔偿

如上，企业因违法检查行为遭受损失的，有权提出行政赔偿是毫无争议的。当然，行政赔偿并不必然进入诉讼程序，如果相对人通过向赔偿义务机关，也就是行政检查主体申请赔偿并实际获赔的，也就不必要提起赔偿诉讼了。

以上，本文从涉企行政检查的个案现象着手，从优化营商环境的时代背景出发，重点论述了涉企行政检查的适用范围、法律地位及合法性等问题，以期为行政主体依法行政、企业依法维权提供思路及意见，为行政检查这一行政执法行为在我国行政立法进程中的发展提供些许建议。