行政复议网申，助力多样化税务争议解决

作者：盛巧巧、陆易

一、上海试点开通行政复议网上申请平台

2022年10月中旬，上海市试点开通了黄浦、徐汇、静安、普陀、虹口、杨浦、闵行、嘉定、奉贤、松江、青浦、崇明12个区一级人民政府行政复议机关的网上申请渠道。12月15日，浦东、长宁、宝山、金山4个区一级人民政府也相继开通网上申请渠道，进一步拓宽行政复议网上申请试点范围。申请人可以通过司法局网站“法治政府”版块“行政复议服务”中的“行政复议网上申请”提交申请，具体申请方式详见该“行政复议网上申请”栏目。

网上申请平台的开通和优化，可以让申请人足不出户地向市、区两级人民政府申请行政复议。网上公开的行政复议咨询电话、行政复议办事指南，指导当事人在无接触、零跑腿的前提下，准确、便捷地提交行政复议申请及相关材料。

“行政复议网上申请”是为方便公民、法人和其他组织行使复议申请权开辟的行政复议申请新渠道。这意味着，企业针对涉税争议申请行政复议亦可选择线上申请，这一举措有助于简化企业的涉税争议解决流程，有望降低成本，使税务争议解决方式更加便捷和多样化。

根据《税务行政复议规则》规定，行政复议机关受理的行政复议申请包括：1.征税行为（定义如下）；2.发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等；3.税收保全措施、强制执行措施；4.行政处罚行为等。

《税务行政复议规则》规定，征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为。征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。

《税收征收管理法实施细则》规定的“纳税争议”范围大体类似于上述涉争“征税行为”。“纳税争议”，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。

就绝大部分纳税人和扣缴义务人而言，《税务行政复议规则》规定的常见涉争“征税行为”范围，与《税收征收管理法实施细则》规定的“纳税争议”范围重合。税收征收管理实践中，无论是行政复议规则规定的涉争征税行为，还是征管法规定的纳税争议，都适用“清税前置”以及“复议前置”（详细分析如下）。

《税务行政复议规则》规定，申请人对征税行为（如上所述）申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。此外，涉及前述征税行为的，适用“复议前置”程序，即应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。

《税收征收管理法》作了类似规定，即纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

2015年1月国务院法制办公布的《税收征管法修正案》（征求意见稿）中废除了“清税前置”程序，即允许申请人可以先依法申请行政复议，对行政复议决定不服向人民法院起诉的，在起诉前需依照复议机关的纳税决定缴纳、解缴税款或者提供相应的担保。然而，随后颁布的《税收征收管理法》未采用前述规则，仍然保留了“清税前置”程序，并继续沿用至今。故目前的税务行政复议仍然需要先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保后，才能申请税务行政复议。

行政复议机关在对被申请人作出的行政处罚决定或者其他具体行政行为进行复议时，作出的行政复议决定不得对该行政处罚或者该具体行政行为增加处罚种类或加重对申请人的处罚。

相比于行政诉讼，行政复议具有非对抗性，在行政复议环节处理涉税事宜，可以降低维权成本。非对抗性的立场还可以促使处理结果最优化，充分利用非对抗性性质，对于正确处理税务争议案件具有重要意义。

《税务行政复议规则》规定，对下列行政复议事项，按照自愿、合法的原则，申请人和被申请人在行政复议机关作出行政复议决定以前可以达成和解，行政复议机关也可以调解：1.行使自由裁量权作出的具体行政行为，如行政处罚、核定税额、确定应税所得率等；2.行政赔偿；3.行政奖励；4.存在其他合理性问题的具体行政行为。

涉及征税行为（如上所述）相关的具体行政行为，适用“复议前置”程序，即应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。

根据《税务行政复议规则》，除了征税行为，其他涉税争议也可以用复议，包括：纳税信用等级评定行为、通知出入境管理机关阻止出境行为等。也包括其他税务机关的不作为：不依法履行颁发税务登记、开具完税凭证、开具外出经营活动税收管理证明；不支付行政赔偿、行政奖励；不依法确认纳税担保行为等。

公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。

值得注意的是，对于征税行为的涉税争议在提出行政复议申请前需要在税务机关规定的期限内先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保。在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

调解的运用范围并不限于行政复议审理环节，广义的调解范围，尤其是涉及到税务机关自由裁量的部分的具体行政行为，行政复议受理前后均可以启动调解，缓和税务争议案件中的对抗性。

发生涉税争议时，解决难题的关键是积极沟通。尽管纳税人可以通过后续行政复议和行政诉讼的途径实现权利救济，但仍然建议在任何环节都积极沟通。比如，在税务自查、检查、稽查中，就涉税争议事项积极与税务机关沟通，围绕争议焦点，提供支撑性信息和资料，包括梳理商业交易事实、税务处理的相关依据、纳税情况等，一方面可以帮助企业在沟通中充分摆事实讲道理，另一方面通过与税务机关的沟通及时获得案件的反馈，使企业在涉税争议中把握案件的走向，根据案件的走向判断出可能的结果，从中争取到最优的处理方案。