土地用途管制制度实务探析

作者：蔡耀忠、向黎明

在我国城市化进程加快，改革发展进入攻坚期和深水区的现代化时空背景下，土地资源的稀缺性进一步凸显，围绕土地的各种利益冲突越发尖锐，土地市场的违法行为屡见不鲜。现行土地用途管制制度的重要性逐渐凸显，同时制度的不足之处也逐渐暴露出来。土地用途管制作为土地管理制度的核心，是为了确保土地利用符合社会需要的基本土地管理制度。但是，土地用途管制制度在具体实务操作中存在诸多疑问，例如土地的分类标准、土地用途变更的认定、变更手续的办理等。为了在实务中更好的处理涉及土地用途管制相关事宜，本文拟从我国现行土地用途管制制度的法律基础、制度现状、争议焦点等角度，对土地用途管制的实务难点进行梳理和分析。
一、    土地用途管制的法律基础
土地是人类赖以生存和发展的物质基础, 是社会财富的重要源泉, 其重要性和稀缺性决定了人们在生产生活中必须合理利用土地，客观上要求建立一种能最大限度发挥土地资源经济效应和社会效应的合理利用制度。在市场经济条件下，这种合理利用制度的包含两个方面：第一是对不同的土地利用方式进行价值比较，第二是土地流转。价值比较是对土地进行最有效和合理利用的前提，土地流转则决定了合理利用能否实现。而流转的实现必须依靠市场，因此，市场应当在土地资源配置中居于基础性地位；土地的合理利用制度应当尊重市场的力量。但在中国特色社会主义市场经济条件下，土地的合理利用又有其特殊之处。宪法以基本法的形式对其作出了规定（第10条）：
第一，土地归国家和集体所有。
“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
第二，土地所有权不得流转，但是土地使用权可以进行流转。
“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。” 国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。《物权法》明确了所有权人对自己的不动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权人有权在自己的不动产上设立用益物权和担保物权。用益物权人行使权利，不得损害所有权人的权益。物权法由此设置了土地承包经营权和建设用地使用权两种用益物权。换言之，国家或者集体对土地的利用方式、利用范围等设置利用条件，用益物权人在规定的利用条件下对国家或者集体所有的土地，依法享有占有、使用和收益的权利。并且有权将该项用益物权转让、互换、出资或者赠与等，但必须向登记机关申请登记。但是，国家和集体依然是土地的所有权人，用益物权人利用土地不得损害国家和集体的利益。
第三，土地的利用方式由国家决定。
宪法规定了一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。而在县乡级土地利用总体规划中应当明确每一块土地的用途。也就是说，每一块土地的利用方式由国家以土地利用总体规划的方式予以确定。
基于宪法、物权法、土地管理法等相关法律规定，现行土地用途管制制度建立于两大基础之上，即土地利用方式的价值比较由国家决定，进入市场流转的是土地使用权而非所有权。这两大土地用途管制制度建构基础，决定了我国土地用途管制制度是市场力量与行政权力共同作用下的结果。

二、    土地用途管制的制度现状
1998年修订的《土地管理法》正式确立了我国的土地用途管制制度，取代了之前实行的分级限额审批制度。根据现行有效的《土地管理法》及其实施条例，土地用途管制主要包含三个部分：土地用途分类、土地用途分区、土地用途变更管制。
1、    土地用途分类
现行《土地管理法》并未对土地用途作出明确的定义，同时该法第80条规定，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。必须界定土地用途的内涵，否则实务当中无法认定“改变用途”这一情形，前述法条也就难以适用。结合该法中第4条“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途”、第20条“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”等表述。我们理解，土地用途系指国家土地利用总体规划所确认的不同性质的土地利用方式或利用状态。
因此，确定土地用途仰赖于国家根据一定的分类标准或规则对土地的利用方式或利用状态进行明确。《土地管理法》第4条将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。其中，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。
2007年《土地利用现状分类》国家标准出台，取代了原《全国土地分类（试行）》部颁标准。现行《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。其中，一级类不受原三大地类框架（农用地、建设用地和未利用地）的限制而自成体系，具体包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
2、    土地用途分区
为了优化土地利用的空间结构，编制合理的土地利用总体规划，完善土地用途管制制度，我国根据土地属性，对区域内土地进行科学分区。土地分区，是按照土地属性的区域差异性与整体性所划分的用地区域，即以土地本身所能提供利用的适宜性质为基础，结合国民经济、社会发展和保护环境的需要，规定土地基本用途所做的区域划分。包括以下三种形式：
1)    土地地域分区
地域分区是指按照区域内土地的自然与社会经济发展条件的相似性、土地开发利用整治保护措施的一致性，以及行政区划的统一性，将全区划分为若干个地域分区，并分别确定各区域的土地利用的基本方针、主导方向、管制规则等。
依据国办发〔2006〕85号《关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。
2008年，国务院印发《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，根据各地资源条件、土地利用现状、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异，把全国划分为九个土地利用区，明确各区域土地利用管理的重点，指导各区域土地利用调控。其中包括西部地区的西北区、西南区、青藏区；东北地区；中部地区的晋豫区、湘鄂皖赣区；东部地区的京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区。根据资源环境承载能力、土地利用现状和开发潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济产业布局和国土开发格局，按照不同主体功能区的功能定位和发展方向，实施差别化的土地利用政策。
2)    土地用途分区
土地用途分区是指各级土地利用总体规划中，依据土地的适宜性和利用现状，依据当地社会经济可持续发展的要求和上级土地利用总体规划下达的规划指标和布局要求划分出的土地主要规划用途相对一致的区域。
根据国土资源部于2010年发布的《市（地）级土地利用总体规划编制规程》、《县级土地利用总体规划编制规程》、《乡（镇）土地利用总体规划编制规程》等3项土地管理行业标准，乡级规划编制中，土地用途分区应当依据上级规划的要求、本乡（镇）土地资源特点和社会经济发展需要划定，落实县级规划中土地用途区的范围与界线，确定基本农田、生态廊道与重点建设用地，制定土地用途区管制细则，控制和引导土地用途转变。具体可结合实际划定以下10种土地用途区：1） 基本农田保护区；2） 一般农地区；3） 城镇建设用地区；4） 村镇建设用地区；5） 独立工矿区；6） 风景旅游用地区；7） 生态环境安全控制区；8） 自然与文化遗产保护区；9） 林业用地区；10） 牧业用地区。（还可以根据实际需要进一步确定3种二级用途区：园地区、生态林区、基本草地保护区）
而县级规划编制，应结合实际划定基本农田保护区、一般农地区、城镇村建设用地区、独立工矿区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区、林业用地区和牧业用地区等9种。编制规程还规定了每种分区的范围以及适用的管制规则。
在市级规划编制中，应因地制宜划定基本农田集中区、一般农业发展区、城镇村发展区、独立工矿区、生态环境安全控制区、自然与文化遗产保护区等类型的土地利用功能区。中心城区则参照适用前述县、乡级规划编制规程的规定。
3)    空间管制分区
土地利用分区具有层次性，不同空间尺度上的分区目标、内容、方法、管制规则等均有所差别。空间管制分区是指在市县乡级空间尺度上，主要根据对特定分区的管制规则的不同，进行的进一步区域划分。国土资厅发(2009)51号《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》对空间管制分区做出了具体的规定。
首先，将基本农田划分为基本农田集中区和基本农田整备区。对于基本农田集中区，要重点保护和整治，城乡建设用地规划布局应尽量避让基本农田集中区。对于基本农田整备区，要加大土地综合整治的资金投入，引导建设用地等其他土地逐步退出，将零星分散的基本农田集中布局。
其次，为加强对城乡建设用地的空间管制，市、县、乡级土地利用总体规划应当根据管理需要，因地制宜地划定城乡建设用地规模边界、城乡建设用地扩展边界和禁止建设用地边界。建设用地边界划定后，规划范围内形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区4个区域。允许建设区即城乡建设用地规模边界所包含的范围。有条件建设区即城乡建设用地规模边界之外、扩展边界以内的范围。限制建设区即辖区范围内除允许建设区、有条件建设区、禁止建设区外的其他区域。禁止建设区即禁止建设用地边界所包含的空间范围，是具有重要资源、生态、环境和历史文化价值，必须禁止各类建设开发的区域。四类区域分别适用不同标准的管制规则。
3、    土地用途变更管制
土地用途变更，顾名思义，即土地利用方式或利用状态发生变化，改变了原定的土地用途。根据土地管理法第12条、第26条、第56条，《物权法》140条，《城市房地产管理法》第18条，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第6条等相关规定，已经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。依法改变土地用途的，应当办理土地变更登记手续。由此可见，宗地的土地用途在初始登记前就已经由土地利用总体规划予以确定，非经法定程序其土地用途不得随意变更。土地管理法第80条则规定了改变土地用途的法律后果，即由国土部门责令交还土地，处以罚款。
综上所述，我国土地的土地用途由土地利用总体规划予以确定，土地利用总体规划一经批准，土地用途即已确定，不得擅自改变。擅自改变用途的，将可能导致出让合同解除，土地收回并处以罚款等法律后果。但是，土地使用权人可以按照法律规定的条件和程序，依法申请变更土地用途。土地用途变更主要包括以下类型。
1)    农用地、建设用地和未利用地的转换
根据土地管理法，除乡镇企业、村民住宅、乡村公益建设可以依法申请使用农村土地等3种特殊情形外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，也就是说，农用地、未利用地转换为建设用地，必须向土地部门提出申请；同时根据土地利用总体规划编制的相关规定，未利用地、农用地、建设用地的相互转换，属于修改土地利用总体规划的情形，应当报原批准机关再次履行批准程序。而在国土部门以坚持保护耕地和节约集约用地为根本指导方针，实行最严格的土地管理制度的大背景下，农用地转为建设用地受到严格的限制，法律法规规定了更加严格的条件和程序。
首先，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。根据现行制度，农用地转为建设用地主要有三种途径：国家占用农用地、乡村集体建设用地占用农用地和农村个人建房占用农用地。
其次，省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。前述两种情况以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。
第三，建设用地必须使用农村土地时，必须依法征地。征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地前，还应当依法先行或同时办理农用地转用审批。
2)    一级地类转换
根据2007年《土地利用现状分类》国家标准GB/T21010-2007，现行《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、57个二级类。如下图所示：
 

如图所示，一级地类转换是指在12个一级地类之间转换土地用途。一级地类土地用途变更应当遵循法定的变更程序，即该幅土地建设用途应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。而且，涉及农用地转为建设用地，应当严格遵守相关农用地转为建设用地的特别规定。
一般而言，一级地类转换更多的发生在同一类别之间。例如农用地中的退耕还林还草，填海造陆等等。其土地用途的改变应当经由国土部门依法审批。建设用地中较常见的有商服用地、工矿仓储用地、住宅用地以及公共服务用地之间的相互转换。由于一般地处城市规划区，所以其土地用途的改变必须先行取得规划部门的批准，再由国土部门进行审批。
3)    二级地类转换
二级地类转换是指在12个一级地类项下的二级分类之间转换土地用途。根据国土资厅发〔2009〕51号《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》，市、县级土地利用总体规划基数分类，原则上分到二级类；根据管理需要，可对建设用地进一步细分。乡级土地利用总体规划基数分类，原则上分到三级类；根据管理需要，可对各类用地进一步细分。由于51号文中规划基数采用三级分类体系。其中，一级类为农用地、建设用地、未利用地。因此，51号文所述的二级类、三级类，实际等同于《土地利用现状分类》中的一级类、二级类。
二级地类转换也应当遵循法定的用途变更程序，即该幅土地建设用途应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

三、    土地用途管制的实务难点
 国家实施土地用途管制的根本目的是，在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，落实耕地总量动态平衡的目标，实现土地利用方式由粗放型向集约型转变，促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。现行土地用途管制制度在实现这一目标的进程中发挥了巨大作用，但同时暴露出一些问题。例如耕地占补平衡仅有数量没有质量；占用农地现象未能抑制，以租代征等非法批地现象屡禁不止；土地利用效率较低，圈而缓建、圈而慢建等囤地行为大量存在；过于强调耕地保护和控制建设用地，忽视了土地生态保护等等。诸多问题的产生主要是因为现行土地用途管制制度的不足与待完善，主要表现在：第一，规范不够明确，过于原则，法律责任不够清晰，土地违法成本太低。第二，土地分类上不重视土地的生态效益。第三，土地利用总体规划的编制技术和编制水平不足，导致规划不够科学合理。最后，与土地用途管制的配套制度不够完善，如规划修改制度、征地补偿制度、土地流转制度和土地诉讼制度（含行政与公益）。在这些不足与问题之下，土地用途管制的实务难点突出的表现于以下几个方面：
1、    土地用途改变如何认定
现存的土地分类包括土地利用现状分类、土地规划用途分类、城市用地分类三种，这为认定土地用途改变带来了巨大难度。
首先，土地用途改变的认定应当以《土地利用现状分类》为依据。
2009年，国土资源部制定了《土地规划分类》，随《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发[2009]51号）发布而使用。该分类以《全国土地分类（试行）》为基础，以满足规划指标分类管理需要为目标。延续了三大类分类体系；其中一级分三类，为农用地、建设用地、和其他土地；二级分10类，为耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地、水域、自然保留地；三级分25类。根据51号文，在市县乡级土地利用总体规划编制过程中，应在土地利用现状调查数据的基础上，结合实际需要，按照土地规划用途分类对土地利用现状数据进行转换，形成规划基数。也就是说，土地规划用途分类服务于规划编制与实施评价工作，以及土地规划宏观调控功能的实现。
2010年12月24日，住房和城乡建设部以第880号公告批准发布了《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB50137-2011），在统筹城乡发展的背景下，规定了城乡用地分类体系，用地分类包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分，应按土地使用的主要性质进行划分。城乡用地共分2大类、9中类、14小类。城市建设用地共分为8大类、35中类、42小类。
城乡规划和土地利用规划都是以土地资源优化配置为主要内容的空间布局规划。但城乡规划管理与土地管理的出发点和侧重点不同，城乡规划管理偏重对用地功能与布局的引导与调控，以项目选址与建设强度控制为主要管理手段；土地管理则偏重对土地的总体规划，注重耕地的保护和建设用地总量的调控，以新增建设用地与新增建设用地占耕规模的管控为主要管理手段。不同出发点和管控手段也体现在两种规划的用地分类标准上，导致部分地类在定义和内涵上存在交叉对应的关系，从而无法建立完全的对应关系。但是，城乡用地分类在修订时重点考虑了与《土地利用现状分类》的衔接，而土地规划分类也是在《土地利用现状分类》的基础上演变而来，两者在地类的定义与划分上存在较多相似之处，大多数地类均能建立对应关系。
综上所述，城乡用地分类实际上是对土地利用现状分类的进一步细化，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段。土地规划分类主要用于土地利用总体规划的编制以及调查统计、宏观调控等作用。土地利用现状分类才是对土地现有用途认定的具体标准。实践中，国土部门核发的国有土地使用权证项下的土地用途，正是以土地利用现状分类标准为依据的。
其次，土地用途改变的认定应当具体到二级地类。
根据TD/T 1001-2012《地籍调查规程》，国土部门在一定时间内，应当对辖区内或者特定区域内土地进行的全面地籍调查。在对土地权属情况进行调查时，核实调查土地的批准用途和实际用途。对于土地使用权，批准用途按照土地权属来源材料或用地批准文件确定；实际用途按照《土地利用现状分类》（GB/T 21010）中规定的二级类确定用途。
第三，土地用途改变的认定应当区分土地的主导用途和其他用途，根据主导用途比例确定。
一宗土地虽然规划为单一用途，但是实践中通常会包含多种用途，对于这种情形下，应当根据功能比例来认定是否改变了土地用途。土地用途的确定应当以土地的主要利用方式或利用状态为主导因素，兼顾其它相关因素。因此，一宗土地的土地用途，往往内在的包含了主导用途和其他用途两种。例如，城镇住宅用地并非仅能建设各类房屋，还应当包括它的附属设施，例如幼儿园、小型商业等。工业用地也并非只能建设厂房，还内在的包含了仓库（堆场）、小型商业、宿舍及其他可附设的市政、交通设施等。主导用途指一般情况下允许建设 主导用途指一般情况下允许建设主导用途指一般情况下允许建设、使用的建筑与设施用途，其建筑面积（或多项建筑面积之和）应占地块总建筑面积的主导，这种主导要求的比例通常为50%到80%，需根据不同的用途确定。
实践中，为引导土地集约使用、促进产业升级转型、减少交通需求以及提升城市内涵品质，政府往往鼓励合理的土地混合使用，增强土地使用的弹性。因此，具有多种土地用途的混合用地应运而生。例如在各级城市中心区、商业与公共服务中心区，鼓励居住用地与商业用地混合使用，建设融合住宅、商业与配套设施等综合用途的商住混合功能；鼓励轨道交通用地与商业用地、居住用地混合使用，立体利用轨道上盖空间，建设商业、办公、旅馆、住宅与配套设施等综合功能体等等。这种混合用地的用途改变，也应当考虑其各类用途的比例，结合具体地块的技术条件和政策要求，经综合研究确定。一般而言，只要在批准的用途范围之内使用土地，便不构成改变土地用途。
此外，在国家严格执行节约集约用地的政策下，各地政府往往鼓励存量土地的盘活利用或者对其进行升级改造，在出让金、直接变更登记等方面给予优惠或便利；但实际变更土地用途的，应当依法完成变更登记手续，否则依然属于擅自变更土地用途的行为。
2、    土地用途分区制度如何适用
我国现行的土地用途分区制度，包括地域分区、用途分区、空间管制分区的管制规则过于原则笼统、效力模糊，缺少配套的实施细则以及责任追究机制。在美、日、德及中国台湾等实行土地用途分区管制的国家与地区, 通过分区图完成的分区指定, 以及在专门的《分区管制条例》或者《都市计划法》、《建筑法》等立法中明示的分区管制规则，具有对土地利用人的直接规范效力，决定着土地利用人开发权的赋予，构成有效的裁量权指引及约束。例如，《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，把全国划分为九个土地利用区，例如东部地区的管制规则为：严格保护现有耕地和基本农田，加强水田等优质耕地的保护和建设，促进现代农业发展。优化整合建设用地，降低年均新增建设用地规模，控制城镇和工业用地外延扩张，积极盘活存量土地，提高土地利用效率。又例如，在市县乡级土地利用总体规划编制规程中，不同级别的规划对应不同的用途分区，用途分区不统一，而且，各分区的管制规则也十分笼统，例如城镇村建设用地区的管制规则为：区内土地主要用于城镇、农村居民点建设，与经批准的城市、建制镇、村庄和集镇规划相衔接；区内城镇村建设应优先利用现有低效建设用地、闲置地和废弃地；区内农用地在批准改变用途之前，应当按现用途使用，不得荒芜。
在缺少具体的实施细则或政策的前提下，土地用途分区仅仅只能作为当前规划编制和土地调控的一种工具而存在，缺乏强制效力。纵观中外，美国各州都有专门的《土地分区管制条例》，我国台湾地区也有《区域计划法》等。为了更好地破解当前的困境，首先，土地用途分区制度迫切需要专门的立法来明确其法律地位，鉴于土地分区和管制规则必须落实到具体的地块方能具有实际的指导意义，因此以地方性法规或地方性政策文件为宜。其次，重新评估土地用途分区的功能，正如现行土地利用总体规划纲要的核心内容：“划定扩展边界、落实管制规则”，土地用途分区应当对现有分区体系重新进行科学合理的划分，在配合总量控制的前提下，在提高土地利用效率和保护生态环境之间寻找平衡点，落实土地成长管理，促进城乡协调发展。第三，明确分区管制下的管制规则以及补偿、奖励与惩罚机制。否则分区管制将始终流于形式，不具有实质性的管制效力。
3、    土地用途变更的办理流程
现行法律法规下土地用途变更具体分为两种，一是专门的农转用审批，另外一种是土地用途变更登记。农转用审批已经在前文中已有所涉及，此处不再赘述。土地用途变更登记在实务当中仍然存在一些疑点，具体如下：
1)    重新签订出让合同或签订变更协议具体如何适用
《城市房地产管理法》第18条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”具体签订那种形式的协议，应当取决于变更土地用途的具体情形。
现行国家标准土地利用现状分类中，按土地用途划分12个一级地类，按经营特点、利用方式和覆盖特征进一步划分57个二级地类。出让土地的土地用途，是明晰出让土地使用权，决定其土地权利财产价值的核心要素，每一宗出让土地用途、期限、规划、用地条件等方面的限定，都是一项特定的土地物权的具体“量身打造”。变更用途，是一种实质性的权利的改变。因此重新签订出让合同也是情理之中。但是，如果每种情形都重新签订合同，大大增加了制度运行成本。因此，应当区分用途改变的具体情形，如果涉及一级地类之间的转换，因为涉及土地用途本质上的改变，因此应当重新签订土地使用权出让合同。如果仅仅涉及一级地类项下二级地类之间的转换，由于只是同一土地用途下经营特点、利用方式和覆盖特征等发生了改变，并未从本质上改变土地用途，因此可以签订土地使用权出让合同变更协议或补充协议。
2)    仅发生规划管理上的土地用途变更如何适用
城市用地分类是对土地利用现状分类的进一步细化，是规划管理部门采用的用地分类。用地分类包括城乡用地分类、城市建设用地分类两部分，应按土地使用的主要性质进行划分。城乡用地共分2大类、9中类、14小类。城市建设用地共分为8大类、35中类、42小类。其大类与一级地类，中类与二级地类基本对应，而小类则是在二级地类的基础上根据细分标准所做的进一步划分。例如，工业用地根据对居住和环境影响标准被细分为一类工业用地、二类工业用地、三类工业用地；物流仓储用地根据环境和安全标准被细分为一类物流仓储用地、二类物流仓储用地、三类物流仓储用地等。
当土地用途在大类、中类中发生变更时，往往也构成一级地类或二级地类的变更，此时土地用途的改变，需要先取得规划部门的批准，再通过国土部门的审批才能完成土地用途变更登记。当土地用途仅在小类中发生变化，并不涉及一级地类或二级地类的变更的，这种改变土地用途的行为，仅仅需要取得规划部门的批准即可。同理，当地方规划管理部门有更加具体的用地分类标准时，只要不涉及一级、二级地类的改变，均只需取得地方规划管理部门的批准。
3)    土地用途变更是否需要重新招拍挂
现行土地供应实行经营性用地招标拍卖挂牌出让和非经营性用地公开供地制度，招拍挂程序应适用于初始供应环节。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》以及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性国有建设用地使用权，以及同一宗地有两个以上意向用地者的，必须以招标拍卖挂牌方式出让。
《规范》第4.2条规定：招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围包括：划拨土地使用权改变用途，《国有土地划拨决定书》 或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的；出让土地使用权改变用途，《国有土地使用权出让合同》 约定或法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的。
由此可见，改变土地用途，仅当划拨批准文件、出让合同或法律、法规、行政规定等明确规定需要重新进行招标拍卖挂牌，方需重新进行招标拍卖挂牌。
前述法律、法规、行政规定等明确应当收回土地使用权，实行招标拍卖挂牌出让的情形，主要是指：国办发〔2003〕70号《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》规定的：“协议出让的土地改变为经营性用地的，必须先经城市规划部门同意，由国土资源行政主管部门统一招标拍卖挂牌出让。”虽然该通知作为规范性文件，违反上位法的关于土地用途变更的规定，超出初始供应环节延伸了招拍挂的适用范围，但其在现实中却大量践行，这一点应当关注。
4)    土地用途变更的具体流程
A、申请
土地使用者申请改变土地用途，报请土地管理部门审查批准。在城乡规划区内的，报批前应当先经城市规划部门的同意。
B、分类处理
《国有土地使用权出让合同》明确约定土地使用者改变土地用途应当收回土地使用权，或者法律、法规、行政规定明确改变土地用途应当收回土地使用权的，应当由市、县人民政府收回土地使用权依法重新公开供应。土地使用权收回时，应当对出让土地使用权人给予相应补偿，补偿金额根据余期出让土地使用权价格确定。
没有规定收回土地的，经土地管理部门和城市规划部门批准，可以签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，即对原出让合同约定的土地用途、出让年限、出让金额等进行相应调整，重新核定。
其中，土地用途变更后的土地使用权使用期限按照法律规定的最高年期确定。土地用途变更后的土地使用权使用期限的起始年期在符合法律规定的条件下可以重新起算。调整的土地出让金应当由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额确定并补缴。法律另有规定的除外，例如南京市办公用途与住宅用途变更或者商业用途变更为办公、住宅用途的，土地出让金不作调整，直接按照实际用途办理登记。
C、签订出让合同或变更协议
D、补交土地出让金及其他税费
E、持出让合同或变更协议，以及缴款凭证办结土地用途变更登记。
4、    擅自改变土地用途的法律后果
1)    刑事责任
刑法342条规定，违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。
因此，非法占用农用地，改变被占用土地用途，造成严重后果的，将被追究刑事责任。
2)    行政责任
根据国土资发[2005] 176号《查处土地违法行为立案标准》，不按照批准用途使用土地的，属于非法占地。依法应当给予行政处罚或行政处分的，应及时予以立案。但是违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，或者法律、法规和规章未规定法律责任的，不予立案。
根据《土地管理法》第80条，不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。《土地管理法实施条例》第四十三条规定，“依照《土地管理法》第80条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米10元以上30元以下。”
3)    民事责任
根据土地出让合同的约定，受让方一经取得土地使用权后，土地的用途不得擅自变更，必须按照原合同约定的土地用途来正确合理地使用土地，擅自改变土地用途的，出让方有权解除出让合同，收回土地。实践中的通行做法是，改变土地用途严重影响城市规划的，出让方应当解除合同，收回土地使用权。符合城市规划的，受让方经出让方和规划管理部门的批准，可以改变出让合同约定的土地用途，并调整土地出让金。但这种行政裁量权背后并没有具体的制度约束，由此可能引发寻租空间，亟待完善。
也就是说，擅自变更土地用途的民事责任，分为两种情形：出让合同解除，土地被收回；出让合同未解除，调整了土地出让金，受让方应当补交相应的土地出让金和相关税费。