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国枫观察丨医疗器械市场准入监管研究

一、    医疗器械的定义

根据《医疗器械监督管理条例》第76条的规定,医疗器械,是指直接或者间接用于人体的仪器、设备、器具、体外诊断试剂及校准物、材料以及其他类似或者相关的物品,包括所需要的计算机软件;其效用主要通过物理等方式获得,不是通过药理学、免疫学或者代谢的方式获得,或者虽然有这些方式参与但是只起辅助作用;其目的是:

(一)疾病的诊断、预防、监护、治疗或者缓解;

(二)损伤的诊断、监护、治疗、缓解或者功能补偿;

(三)生理结构或者生理过程的检验、替代、调节或者支持;

(四)生命的支持或者维持;

(五)妊娠控制;

(六)通过对来自人体的样本进行检查,为医疗或者诊断目的提供信息。

我国对医疗器械按照风险程度实行分类管理:第一类是风险程度低,实行常规管理可以保证其安全、有效的医疗器械;第二类是具有中度风险,需要严格控制管理以保证其安全、有效的医疗器械;第三类是具有较高风险,需要采取特别措施严格控制管理以保证其安全、有效的医疗器械。具体的医疗器械分类规则和分类目录可见国家食品药品监督管理总局(CFDA)制定的《医疗器械分类规则》和《医疗器械分类目录》。

 

二、    医疗器械产品注册/备案

(一)医疗器械产品注册/备案的程序

1、一般审批程序

根据《医疗器械监督管理条例》第8条、第9条,第一类医疗器械实行产品备案管理,第二类、第三类医疗器械实行产品注册管理。

申请第一类医疗器械产品备案和第二类、第三类医疗器械产品注册,应当提交下列资料:(一)产品风险分析资料;(二)产品技术要求;(三)产品检验报告;(四)临床评价资料;(五)产品说明书及标签样稿;(六)与产品研制、生产有关的质量管理体系文件;(七)证明产品安全、有效所需的其他资料。具体各类医疗器械注册/备案流程如下:

 

2、特别审批程序

根据《国家食品药品监管总局关于印发创新医疗器械特别审批程序(试行)的通知》第2条,食品药品监督管理部门对同时符合下列情形的医疗器械按本程序实施审评审批:(1)申请人经过其主导的技术创新活动,在中国依法拥有产品核心技术发明专利权,或者依法通过受让取得在中国发明专利权或其使用权;或者核心技术发明专利的申请已由国务院专利行政部门公开;(2) 产品主要工作原理/作用机理为国内首创,产品性能或者安全性与同类产品比较有根本性改进,技术上处于国际领先水平,并且具有显著的临床应用价值;(3) 申请人已完成产品的前期研究并具有基本定型产品,研究过程真实和受控,研究数据完整和可溯源。

特别审批程序相比于一般审批程序,监管机构较早介入,有专人负责提供指导,可优先进行技术评审和行政审批。

(二)临床试验

1、要求进行临床试验的情形

根据《医疗器械监督管理条例》第17条的规定,办理第一类医疗器械备案,不需进行临床试验。申请第二类、第三类医疗器械注册,应当进行临床试验。

2、法定免于进行临床试验的情形

有下列情形之一,可以免于进行临床试验:

(一) 工作机理明确、设计定型,生产工艺成熟,已上市的同品种医疗器械临床应用多年且无严重不良事件记录,不改变常规用途的;

(二) 通过非临床评价能够证明该医疗器械安全、有效的;

(三) 通过对同品种医疗器械临床试验或者临床使用获得的数据进行分析评价,能够证明该医疗器械安全、有效的。

具体免于进行临床试验的医疗器械见由CFDA发布的《免于进行临床试验医疗器械目录》。未列入免于进行临床试验的医疗器械目录的产品,通过对同品种医疗器械临床试验或者临床使用获得的数据进行分析评价,能够证明该医疗器械安全、有效的,申请人可以在申报注册时予以说明,并提交相关证明资料。

3、临床试验机构备案/批准

(1)普通第二类、第三类医疗器械:向省级FDA申请备案

开展医疗器械临床试验,应当在具备相应条件的临床试验机构进行,并向临床试验提出者所在地省级FDA备案。

医疗器械临床试验机构实行备案管理。医疗器械临床试验机构应当具备的条件及备案管理办法和临床试验质量管理规范,由CFDA会同国务院卫生计生主管部门制定并公布。

(2)列入《需进行临床试验审批的第三类医疗器械目录》的医疗器械:向CFDA申请审批

第三类医疗器械进行临床试验对人体具有较高风险的,应当经CFDA批准。临床试验对人体具有较高风险的第三类医疗器械目录由CFDA制定、调整并公布。

 

三、    医疗器械生产企业生产及经营许可/备案

(一)生产许可/备案

根据《医疗器械生产监督管理办法》第8条、第11条的规定,开办第一类医疗器械生产企业的,应当向所在地设区的市级FDA办理第一类医疗器械生产备案,开办第二类、第三类医疗器械生产企业的,应当向所在地省级FDA申请生产许可,并提交包括所生产医疗器械的备案凭证/医疗器械注册证以内的以下资料:

(一) 营业执照、组织机构代码证复印件;

(二) 申请企业持有的所生产医疗器械的注册证及产品技术要求复印件(第一类医疗器械生产企业不需要);

(三) 法定代表人、企业负责人身份证明复印件;

(四) 生产、质量和技术负责人的身份、学历、职称证明复印件;

(五) 生产管理、质量检验岗位从业人员学历、职称一览表;

(六) 生产场地的证明文件,有特殊生产环境要求的还应当提交设施、环境的证明文件复印件;

(七) 主要生产设备和检验设备目录;

(八) 质量手册和程序文件;

(九) 工艺流程图;

(十) 经办人授权证明;

(十一) 其他证明资料。

对于第一类医疗器械生产备案,设区的市级FDA应当当场对企业提交资料的完整性进行核对,符合规定条件的予以备案,发给第一类医疗器械生产备案凭证。对于第二类、第三类医疗器械,省级FDA应当自受理之日起30个工作日内对申请资料进行审核,并开展现场核查。符合规定条件的,依法作出准予许可的书面决定,并于10个工作日内发给《医疗器械生产许可证》。

(二)经营备案

根据《医疗器械经营监督管理办法》第4条,医疗器械经营实施分类管理,经营第一类医疗器械不需许可和备案,经营第二类医疗器械的经营企业应当向所在地设区的市级FDA备案,经营第三类医疗器械的经营企业应当向所在地设区的市级FDA申请经营许可。

从事第二类、第三类医疗器械经营的,经营企业应当向所在地设区的市级FDA提出申请,并提交以下资料:(1)营业执照复印件;(2)法定代表人、企业负责人、质量负责人的身份证明、学历或者职称证明复印件;(3)组织机构与部门设置说明;(4)经营范围、经营方式说明;(5)经营场所、库房地址的地理位置图、平面图、房屋产权证明文件或者租赁协议(附房屋产权证明文件)复印件;(6)经营设施、设备目录;(7)经营质量管理制度、工作程序等文件目录;(8)计算机信息管理系统基本情况介绍和功能说明;(9)经办人授权证明;(10)其他证明材料。

对于第二类医疗器械,FDA应当当场对企业提交资料的完整性进行核对,符合规定的予以备案,发给第二类医疗器械经营备案凭证;对于第三类医疗器械,FDA应当自受理之日起30个工作日内对申请资料进行审核,并按照医疗器械经营质量管理规范的要求开展现场核查。需要整改的,整改时间不计入审核时限。符合规定条件的,依法作出准予许可的书面决定,并于10个工作日内发给《医疗器械经营许可证》。

 

四、    相关问题

(一)医疗器械的销售用途是否影响医疗器械注册证及生产企业生产许可证的办理?

根据《医疗器械生产监督管理办法》的相关规定,在申请第二类、第三类医疗器械生产许可证时,应向主管部门提交相应的医疗器械注册证,因此如果医疗器械尚在研发阶段或者注册证尚未发放,企业可能没有《医疗器械生产许可证》。如果企业在此阶段进行批量生产,或者进行了研发样机的对外销售行为,无论是否销售给终端医疗机构,无论用途为医疗或研发,均应当认定为未经批准擅自从事医疗器械生产经营活动。根据《医疗器械监督管理条例》第63条的规定,企业若:(1)生产、经营未取得医疗器械注册证的第二类、第三类医疗器械的;(2)未经许可从事第二类、第三类医疗器械生产活动的;(3)未经许可从事第三类医疗器械经营活动的,由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得、违法生产经营的医疗器械和用于违法生产经营的工具、设备、原材料等物品;违法生产经营的医疗器械货值金额不足1万元的,并处5万元以上10万元以下罚款;货值金额1万元以上的,并处货值金额10倍以上20倍以下罚款;情节严重的,5年内不受理相关责任人及企业提出的医疗器械许可申请。

(二)医疗器械生产者销售自行生产的医疗器械是否需要办理经营许可/备案?

根据《医疗器械经营监督管理办法》的相关规定,医疗器械注册人、备案人或者生产企业在其住所或者生产地址销售医疗器械,不需办理经营许可或者备案;但在其他场所贮存并现货销售医疗器械的,应当按照规定办理经营许可或者备案。此外,如果医疗器械注册人、备案人或者生产企业存在通过自建网站开展医疗器械网络销售的行为,按照《医疗器械网络销售监督管理办法》的规定,应当依法取得《互联网药品信息服务资格证书》。

(三)医疗器械生产者/经营者销售医疗器械应注意哪些规定?

根据《医疗器械经营监督管理办法》的相关规定,从事医疗器械批发业务的经营企业应当销售给具有资质的经营企业或者使用单位。医疗器械经营企业应当建立并执行进货查验记录制度。从事第二类、第三类医疗器械批发业务以及第三类医疗器械零售业务的经营企业应当建立销售记录制度。进货查验记录和销售记录信息应当真实、准确、完整。从事医疗器械批发业务的企业,其购进、贮存、销售等记录应当符合可追溯要求。进货查验记录和销售记录应当保存至医疗器械有效期后2年;无有效期的,不得少于5年。植入类医疗器械进货查验记录和销售记录应当永久保存。医疗器械经营企业销售人员销售医疗器械,应当提供加盖本企业公章的授权书。授权书应当载明授权销售的品种、地域、期限,注明销售人员的身份证号码,医疗器械经营企业对其办事机构或者销售人员以本企业名义从事的医疗器械购销行为承担法律责任。根据《医疗器械经营监督管理办法》第54条的规定,从事医疗器械批发业务的经营企业销售给不具有资质的经营企业或者使用单位的,或医疗器械经营企业从不具有资质的生产、经营企业购进医疗器械的,由县级以上食品药品监督管理部门责令改正,处1万元以上3万元以下罚款。

 

 作者:王诗漫

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