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国枫观察丨 浅析我国矿用土地的类型

企业取得矿业权(注:本文指探矿权和采矿权)后,如果要进行矿产勘探或矿山开采,是否可以在探矿权证或采矿权证载明的矿区范围内的土地上直接进行勘探或开采?企业是否需要取得矿区范围内的土地使用权?矿用土地的类型有哪些?笔者现根据相关法律规定及项目实践情况对目前国内矿用土地的类型及取得方式进行简单梳理。

 

一、取得矿业权是否当然取得矿区范围内的土地?

 

《矿产资源法》第三条规定:“矿产资源属于国家所有,由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权,不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。……勘查、开采矿产资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记;但是,已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。”

 

《矿产资源法实施细则》第三十条第一款规定:“采矿权人享有下列权利:……(四)根据生产建设的需要依法取得土地使用权……”第二款规定:“采矿权人行使前款所列权利时,法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的,依照有关法律、法规的规定办理。”

 

根据前述法律规定,矿产资源属于国家所有,不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。矿业权和土地所有权/使用权是分离的,矿业权人并不当然拥有矿区范围内土地的所有权/使用权。

 

二、矿用土地的类型

 

(一)探矿用地类型

 

《土地管理法》第五十七条:“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”

 

根据前述规定,如果探矿权人拟进行地质勘探,可临时使用国有土地或农民集体所有的土地。地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。探矿权人应与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。

 

(二)采矿用地类型

 

1、国有建设用地

 

《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中,工矿仓储用地为建设用地的一种,工矿仓储用地分为工业用地、采矿用地和仓储用地。采矿用地是指采矿、采石、采砂(沙)场,盐田,砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地。

 

《土地管理法》第四条第二款规定:“建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地,包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。”

 

《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”

 

根据前述规定,采矿用地需为依法申请使用的国有建设用地。如果矿区范围的土地为集体土地,则需要由国家先进行征收转为国有建设用地后再由采矿权人申请取得。

 

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条规定:“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的,应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定的工业用地包括仓储用地,但不包括采矿用地。”因此,采矿用地可通过协议方式取得。

 

2、采矿用地试点改革—临时用地

 

2005年以来,原国土资源部采矿用地做了一系列改革试点,陆续下发了《国土资源部关于对广西平果土矿采矿用地方式改革试点方案有关问题的批复》(国土资函[2005]439号)、《国土资源部关于山西省平朔市中煤平朔煤业有限责任公司露天煤矿采矿用地方式改革试点的复函》(国土资厅函[2011]715号)、《国土资源部关于云南省昆明市云南磷化集团有限公司露天磷矿采矿用地方式改革试点的复函》(国土资厅函[2011]724号)、《国土资源部办公厅关于陕西省采矿用地方式改革试点的复函》(国土资厅函[2011]810号)、《国土资源部办公厅关于内蒙古自治区鄂尔多斯市露天煤矿采矿用地方式改革试点的复函》(国土资厅函[2011]949号)等文件,批准在广西、山西、内蒙古、辽宁等地区进行采矿用地试点改革。

 

经笔者查询公开资料,采矿用地试点改革主要探索以临时用地方式提供采矿用地。采矿用地采用临时用地的方式改变了《土地管理法》要求的采矿用地必须使用国有建设用地的要求。鉴于采矿所在地区大部分为集体土地,采用临时用地既省去了国家征收再出让的审批流程,也降低了采矿权人的用地成本。但目前采矿用地试点仅在特定地区试行,尚未扩展到全国范围内。

 

3、农村集体建设用地

 

根据政策依据不同,农村集体建设用地分为以下两类:

 

(1)农村集体建设用地

 

国务院于2004年出台《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号),规定在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。部分省市(例如广东省、河北省、北京市、昆明市、成都市等)在前述决定出台后陆续制定了《集体建设用地使用权流转管理办法》。

 

以广东省为例,《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第八条规定,下列建设项目可以使用集体建设用地:1.兴办各类工商企业,包括国有、集体、私营企业、个体工商户、外资投资企业(包括中外合资、中外合作、外商独资企业、“三来一补”企业)、股份制企业、联营企业等;2.兴办公共设施和公益事业;3.兴建农村村民住宅。

 

(2)农村集体经营性建设用地

 

《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》(人大常会字〔2015〕1号)及《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》(2018年)规定,在试点的33个县(市、区)内“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定。在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”

 

根据前述决定,2015年开始,国务院在33个试点地区暂时调整实施了《土地管理法》、《城市房地产管理法》的有关规定,农村集体经营性建设用地使用权可以与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。33个试点地区在上述决定下发后陆续制定了农村集体经营性建设用地入市的相关规定。以笔者查询到的《常州市武进区农村集体经营性建设入市管理办法(试行)》、《郫都区农村集体经营性建设用地入市规定》为例,农村集体经营性建设用地中都包括工矿仓储用地。

 

关于农村集体建设用地能否作为采矿用地的法律分析:

 

1、虽然《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》等规定的宗旨都是鼓励集体建设用地使用权流转,但应当注意的是,前述决定都未明确该等改革或调整是否可以突破现行《土地管理法》第四十三条关于“从事非农业建设使用土地,必须依法申请使用国有土地”的规定。

 

根据笔者查询到的《关于云南西仪工业股份有限公司发行股份购买资产并募集配套资金之一次反馈意见回复》,就中国证监会有关“租赁集体或划拨土地是否履行了必要程序,是否符合规定”的问题,发行人回复:根据扬州市广陵区文峰街道文峰村村民委员会(以下简称“文峰村委会”)的说明,其向扬州苏垦银河出租的上述土地性质为集体建设用地,系属文峰村委会所有,相关土地及地上厂房均未办理相关产权证书。根据《土地管理法》第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。上述租赁集体土地的行为与《土地管理法》的规定不完全相符。但近年来,各地均在不断探索集体建设用地的合法流转问题。在国家层面,国务院2004年10月颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号),在重申“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设”的同时,确认“村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”在江苏省层面,《江苏省土地管理条例(2004修正)》第四十五条规定,“依法取得的农村集体非农业建设用地使用权,可以以租赁、联营、作价入股等方式进行流转”,根据《江苏省政府关于深化土地使用制度改革优化配置土地资源的意见》(苏政发〔2003〕14号)规定,“除国家为公共利益需要依法对集体所有土地实行征用外,一般建设用地可以通过向集体购买、租赁等方式取得。”中国证监会对前述反馈回复未进行进一步反馈。因此,在实践中,如果各地根据国务院或全国人民代表大会常务委员会的上述决定制定了相应的农村集体建设用地的流转规定,农村集体建设用地可用于非农业建设,即可用于采矿用地。

 

2、2018年12月23日,《土地管理法修正案(草案)》(以下简称《修正案草案》)提请十三届全国人大常委会第七次会议审议。《修正案草案》删除了现行《土地管理法》第43条“关于从事非农业建设使用土地,必须依法申请使用国有土地”的规定,并将第63条修改为“县级土地利用总体规划、乡(镇)土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途,并经依法登记的集体建设用地,土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用”。该等修订意味着矿用土地可以为农村集体建设用地,矿业权人可以通过出让、出租方式取得集体建设用地使用权。

 

综上,根据我国目前的法律规定及政策,矿用土地的类型主要有:1、探矿可临时使用国有土地或农民集体所有的土地;2、采矿用地一般为国有建设用地;在采矿用地改革试点地区采矿用地可以为临时用地;在已经发布农村集体建设用地规定的省市,农村集体建设用地可以用于非农业建设,即可以用于采矿。

作者 王丽

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